2010年3月25日 星期四

林鄭為民請命還是為商請命——舊樓重建的潛規則

上周發展局長林鄭月娥在功能組別議員的護航下,一口氣否決了直選議員提出的14 項修訂,通過了把舊樓重建強拍門檻,從九成調低至八成的公告,並向議員拋下了一句「不要感情用事」。那邊廂,議員揶揄局長聲稱自己「為民請命」之說是自欺欺人。這條新例影響深遠,關乎全港小業主的私有產權和幾十萬租客的去留,確實有必要以理性分析代替感情用事,看看今年4 月1 日後的重建新局。

林鄭月娥「為民請命」的理據是這條新例賦權一幢物業內同意重建的八成業主集齊業權後,便可以強制拍賣的手段對付冥頑不靈的兩成「釘子」,所以她認為這「並不是大型發展商與小業主的對,而是大多數小業主和少數小業主之間的問題」(註一),因此她的新例維護了多數人的權益。這個立論似乎理直氣壯,但真相是否如此,須取決於兩項條件:八成小業主的權益是否因新例而增強,兩成被強拍的小業主的權益是否得到合理補償。

要為這兩個命題尋根究柢,不但需要經濟分析, 更要了解重建物業市場「玩家」,約定俗成但不宣諸於口的「潛規則」;而問題的核心,則在於「兩不對稱」:小業主和地產商之間的「資訊不對稱」和「資源不對稱」。

「兩不對稱」妨礙公平交易

一般小業主在物業市場買賣舊樓,主要是反映了「現有用途價值」,因為一般人根本不懂得計算什麼地積比率和重建成本,更不懂得如何合併地盤、如何鑽盡地契和城規會審批的空子,所以「重新發展價值」只是一個似有若無的抽象概念。相反,有意收購舊樓重建的地產商,必定已經做好功課,有全盤收購策略和成本效益分析。正是這種「資訊不對稱」,一方在明、一方在暗,大多數小業主只懂得比較地產商收購時出價是否比舊樓買賣價更高,而無從比較收購價相對於「重新發展價值」是否合理。只要收購價比舊樓買賣價為高,加上物業經紀鼓其如簧之舌,小業主很容易趨之若鶩, 「蝕底」反以為「有賺」。

公平交易只有在買賣雙方的資訊大致對稱、沒有人為因素妨礙競爭的時候才會出現。沒有人反對地產商以本身發展物業的專長圖利,但公共政策的目標應在於確保公平交易,防止市場扭曲;政府不能推說自願買賣便等同公平交易。在股票市場,政府嚴禁內幕交易,正是為了避免「資訊不對稱」製造市場不公,為何對重建物業市場的不公卻視若無睹?

如果政府要維護多數渴望重建的小業主的權益, 首要急務是減低「資訊不對稱」,使他們清楚明白物業的「重新發展價值」,讓他們有類似「重建合作社」的選擇,才定是否接受收購。但降低強拍門檻的客觀效果,是讓收購商更容易「誘騙」足夠數量、不了解市的小業主「上轎」,便可以強制完成交易,變相使掌握資訊的收購方實力更強,欠缺資訊的小業主實力更弱。

更有甚者,這種「資訊不對稱」的惡果也同樣出現在「土地審裁處」身上。雖然土審處有一名專業估價師為法官提供意見,但法官只能基於控辯雙方提交的資料作出裁判,而無法主動調查研究,更無法例授權考慮地產商合併地盤後的發展價值。從過去的案例可以看到,地產商可以輕而易舉找十位估價師舉證,小業主聘請一兩位估價師已是沉重負擔。因此,小業主和地產商之間的「資源不對稱」促成了土審處和地產商之間的「資訊不對稱」;即使法官立心如何公正,都無
扭轉「裁決偏袒地產商」的客觀效果。

「潛規則」令強拍變強賣

當程序進入了強拍階段,地產市場的「潛規則」便派上用場。理論上,由於強拍是以整棟物業一齊出售,任何地產商均可以出價,像競投官地一樣,按照本身對後市的判斷,競投出一個充分反映地盤發展潛力的市價。但現實上,最少有3 個因素使公平競爭變成天方夜譚,使剩下的兩成小業主無法取得市價補償。

其一、坐擁八成業權的「大業主地產商」, 針對臨時加入的「第三者地產商」,可以輕易以本傷人而自己損失輕微。舉例說,一棟物業有10 萬平方呎,合理市價是每平方呎5000 元。若果真有「第三者」出市價競投, 「大業主」即使出價每呎6000 元,他的「損失」(即超出市價的額外支出)只是需要真金白銀支付給仍然擁有2 萬呎業權的小業主每呎額外1000元,即共2000 萬元。反之,若果「第三者」以每呎6000 元追價,他的「損失」是總共10 萬呎每呎多付了1000 元,即共1 億元。明乎此,精明的「第三者」根本不會參與這種「有輸無贏」的遊戲。

其二、很多「大業主」把舊樓地盤合併發展,但強拍時卻以單幢物業進行, 「第三者」若只能投得一幢物業而沒有相鄰地盤,根本無法盡用發展潛力,自然不會以市價競投。

其三、大地產商有能力在各舊樓地盤「分散落釘」,猶如美蘇冷戰時期的「同歸於盡」策略(Mutually AssuredDestruction),所以行家最理性的選擇是互不侵犯、互不競爭。而且愈是由「志在必得、有仇必報」的大地產商操盤強拍,其他行家避之則吉的誘因便愈大。

「兩不對稱」的死穴一天未解開,理性分析的結果很清楚:降低強拍門檻確實可以讓更多急於重建的小業主得償所願,但代價是所有小業主都要賤賣資產,而且愈賣愈賤。不知就裏的小業主會誤以為這是一項德政,但政府明知市場失效,公平交易的條件根本不存在,卻聲稱「現時未有證據顯示現有法定框架未能有效運作」(註二),還把被蒙在鼓裏的小業主的取態,曲解為支持修例,實在是匪夷所思。

若果林鄭真心相信自己是站在多數小業主的一方,公眾只能自嘆倒楣,碰上一個不理會經濟分析亦不懂市場潛規則的局長。若林鄭深明箇中奧妙,卻標榜大義然,那究竟她在為誰請命?

(註一)林鄭月娥2010 年3 日11 日就修例致所有立法會議員的函件,第6段
(註二)同上,第9 段

[刊於 《明報》,2010年3月25日]

2010年3月16日 星期二

針對「八成門檻」的四帖解藥 公共專業聯盟對修訂舊樓強拍條例的意見

私有產權,是本港資本主義制度的基石;保障私有產權,是基本法的莊嚴承諾。因此,強制拍賣私人擁有的物業,必須謹而慎之。自1999年起實施的舊樓強拍條例,11年來的經驗已經證明,條例無法保障小業主和租客的權益,無助樓宇安全,亦無法有效加快提升環境質素的市區。欠缺周詳規劃的大規模市區重建,只會大大提高維港兩岸的發展密度,加劇空氣污染、交通阻塞、熱島效應等問題。條例漏洞百出,亟待堵塞。

公共專業聯盟認為,政府不應為了顧全面子,在未有全盤對策之前,倉促把強拍門檻從九成降低至八成,否則,既得利益的壟斷會更嚴重,日後的改革將更艱難。修訂條例猶如舊樓重建的一劑猛藥,市區更新的機制未調理好以前,亂服猛藥只會使城市發展更形虛脫,矛盾加劇。必須為舊區更新提供一套整全的政策措施。

公共專業聯盟建議,無論明日的修訂條例是否通過,特區政府應從速落實以下四方面的措施,作為理順市區更新的四帖解藥:

1. 「復修為先」策略
市區更新 復修優先:推動及協助舊樓業主維修樓宇,辦法包括盡速落實「強制驗樓計劃」和「強制驗窗計劃;整合房協和市建局的樓宇維修資助計劃;政府的樓宇更新大行動及屋宇署協助無法自行管理維修工程的業主維修樓宇;協助設立業主立案法團或其他物業管理機制,以改善樓宇管理保養工作。同時加強執法及監管機制,降低建築物出現嚴重破損的機會。

2. 引入「重建合作社」
制訂「重建合作社」機制,使小業主可以集體選定重建方案,監督項目實施,擁有重建股權,及分享成果;按環境優先、公益先行擬定重建方案;政府可透過市建局或其他非牟利機構,扮演「促成者」角色,提供專業支援和適當的潤滑劑。(註一)

3. 堵塞強拍條例漏洞
針對地產商鑽空子,造成「以大壓小、互不競投」的不公現象,政府應該修訂遊戲規則,使條例在實踐時(而非僅在字面上) 能夠保障小業主和租客的權益,同時成為促進業主之間和解合作的誘因。 

4. 文化創意工廈區
工厦重建不能一刀切,扼殺文化創意工作者的生存空間。政府應利用劃定土地用途的辦法,避免破壞過去多年來在工廈區自然形成的文化創意聚落,並把現時由房屋委員會管理的六座工廠大廈開拓為文化創意空間;放棄把政府部門遷進工廠大廈的構思,避免對文化藝術工作者的生存空間構成進一步的擠壓。 

公共專業聯盟相信,這四帖解藥,足以使舊區更新成為城市永續發展的火車頭,而非社會矛盾的爆發點。


註一:第一及二個建議,詳情可參看公共專業聯盟:《居民主導 成果共享─市區重建策略研究報告》,2009年12月。
http://www.procommons.org.hk/for-the-people-by-the-people-research-report-on-the-urban-regeneration-strategy?lang=zh

八成門檻的九分謬誤



政府準備在4月1日起,將舊樓強制拍賣的門檻由九成業權降低至八成,面對愈來愈多的質疑。發展局長林鄭月娥為了保駕護航,向立法會議員呼籲「可不可信我,起碼這一次」,令人不禁聯想起葉劉淑儀當年硬銷23條立法時的一句名言「你信我喇!」為什麼一項事關市區重建和私有產權的重大政策,不能用客觀數據和科學分析以理服人,而要訴諸公眾對一位官員的信心?




發展局推動這項新政的理據,在於「提高私人物業業主重新發展其樓宇的能力,以便更有效地補足市建局的工作,協助解決樓宇失修問題,並配合香港不斷轉變的經濟需要。」(註一)這些解釋涵蓋了兩項政策目標:解決樓宇失修問題和加快重建步伐。第一項目標毋庸置疑,但第二項目標卻不無爭議,在社會日益關注市區密度過高,基層市民在市區安居愈來愈艱難,城規會為公眾利益把關的能力下降至最低點之際,一刀切地不計地區、不分好壞地加快重建,不啻是一場城市發展的豪賭。



城市發展的豪賭



即使暫且不深究林鄭應否代市民在這場豪賭上押注,究竟八成門檻能否達成政府宣稱的兩項政策目標?



樓宇失修的根源在於「住客無權、監管無力、業主無心」這三重魔障,加上政府投放的資源沒有對症下藥,並未針對最需要支援的「四無樓宇」,即「無法團、無保安、無維修、無管理」的舊樓。



住客無權是因為租住舊樓的市民往往是議價能力最低的階層,即使樓宇殘破不堪,亦無法更無權迫令業主維修。監管無力則是特區亟待矯正的一個重大施政失誤:即使「建築物條例」早已賦予屋宇署人員很大的酌情權,只要他們對樓宇安全有合理懷疑,便可以入屋檢查,若業主不按時修葺,更可以由政府派遣建商先進行工程,再向業主追數。可惜這種舊樓租客樂見其成的政府干預,在現實上由於「不做不錯、少做少錯」的官僚心態,絕少發生。



至於業主無心,則在於「等重建、拒維修」的心態:無論業權人是發展商或準備善價而沽的投資者,他們的興趣在於日益升值的地皮和重建發展的機會,而對於日趨殘破的上蓋物業則毫不介懷,任何維修費用均是可免則免。



顯而易見,八成門檻對於樓宇失修「三重魔障」的頭兩重於事無補,對於第三重是否有效,則視乎地產商會否主動針對失修的樓宇進行重建。誰都明白,地產商選擇重建只會擇肥而噬,而政府又拒絕議員的建議,不會把樓宇失修作為優先重建的條件。因此,新例只會加劇業主「等重建、拒維修」的現象,對樓宇安全有百害而無一利。



林鄭月娥指出,強制拍賣條例自1999年實施以來,只有20宗案例,平均一年不到兩宗,相對於目前約4000幢年屆50以上的樓宇,實在是成效不彰。市區重建步伐太慢確是事實,但只要細心一想,即使強拍門檻從九成降至八成,適用案例奇蹟般跳升10倍,也只有每年20宗,相對於每年新增500幢慶祝50歲壽辰的樓宇來說,依然是杯水車薪。事實擺在眼前,聲稱要依賴新例加快重建,無異自欺欺人。



降低門檻自欺欺人



更有甚者,政府聲稱現行條例已足以保障小業主權益,卻無法解釋一些明顯被地產商鑽破法律空子的漏洞:為什麼20宗案例中有18宗毫無競投、以底價成交?為什麼法庭明知地產商會合併地盤、卻無權替小業主考慮合併重建的價值?為什麼明知小業主對地產商、猶如大衛對哥利亞,無法有足夠財力聘請估價師和律師以保障自身權益,卻不設立更公平的遊戲規則?



不可忽略的是,新例會即時影響數十萬租住舊樓的弱勢社群。私人重建有別於由政府重建,租客被逼遷時毋須安置或賠償,業主更可以振振有辭拒絕維修;文化創意工作者,更是「活化工廈」的政策下,業主大幅加租的犧牲品。加劇貧富矛盾,扼殺創意空間,豈是一個聲稱渴望和諧的政府所應為?



市區重建的根本障礙,在於欠缺一個能夠公平地讓小業主分享發展成果的機制。小業主只能被動地「等地產商」、「等市建局」,不能主動地主導發展、參與重建。因此,市區重建變成一場互相角力、互相扯皮、互相耗損的遊戲。



「重建合作社」對症下藥



要徹底打破僵局,必須引入「重建合作社」的模式,讓業主集體選定「合作重建」方案,擁有重建股權,監督項目實施,分享發展成果。市建局可以大變身,成為「市區更新局」,從發展商的角色蛻變成「促成者」,向小業主提供專業支援,按照「環境優先、公益先行」的原則擬定重建方案,使個別業主有多元化選擇,例如提前出售重建股權以套取現金、分享重建利潤、或預選樓換樓及舖換舖,同時以公共資源提供過渡性貸款和協助安置租客,作為加快重建的潤滑劑。(註二)



成敗的關鍵是讓全港小業主化被動為主動,使市區更新成為城市永續發展的火車頭,而非東歪西倒的雞肋。各項配套措施,例如完善規劃機制、提升文化保育優次、推行樓宇復修為先策略、扭轉市區與新界發展的佈局失衡等等,自然不可或缺。在未有全盤對策之前,降低強拍門檻,只會加深既得利益的壟斷,使下一步改革難上加難。



事實勝於雄辯,即使我們能為林鄭月娥局長的誠信投下一分信心票,這項千瘡百孔的新例仍然難脫九分謬誤。與其倉卒上馬,何不從長計議?



■(註一)《土地(為重新發展而強制售賣)條例》(第545章)土地(為重新發展而強制售賣)(指明較低百分比)公告,立法會參考資料摘要(DEVB(PL-UR)70/41/85),第4段



(註二)公共專業聯盟2009年12月發表《公平重建 復修為先──市區更新策略研究報告》,詳見www.procommons.org.hk


[刊於 《明報》,2010年3月16日]


2010年3月10日 星期三

反對降低強制拍賣門檻至八成「反侵權 反迫遷」說明會

日期:3月14日(星期日)

時間:下午2:30

場地:灣仔駱克道3號,小童羣益會大厦六樓607室

這是制止政府在3月17日通過惡法的最後機會!屆時將有立法會議員和專家解釋法案內容及指出條例漏洞,並有受害業主和住客親述被迫遷經歷,同時商討制止惡法通過的行動。

降低強制拍賣門檻至八成是利益輸送

(1) 條例違反基本法保障私有產權的精神,多年來的強拍案例證明,小業主和租户無法獲得合理賠償,更有不服上訴的小業主被罰賠償數百萬元訟費

(2) 在千瘡百孔的城規體制下放寬重建,祇會出現大量摩天高樓及屏風樓,未能實際改善社區環境

(3) 舊樓業主「等重建、拒維修」的心態可能變本加厲,使樓宇失修問題惡化,弱勢租户的處境雪上加霜

(4) 地產商只會擇肥而噬,只收購重建後大賺的樓宇,真正安全欠佳的舊樓通常不會被選中

我們要求立法會擱置修訂條例,反對政府於今年4月1日強行實施「侵犯私有產權、明益地產商」的措施!

請加入行動

(1) 一人一信向政府表達意見

(2) 致電你當區的立法會議員、區議員表達意見

(3) 我們誠邀你於3月14日下午2時半參加在灣仔駱克道3號607室舉行的「反侵權 反迫遷」說明會,共商制止惡法的行動。

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關注團體:關注城市規劃社區大聯盟、人民規劃行動、環保觸覺、灣仔金國大廈業主、K28波鞋街關注組、銅鑼灣希雲街業主、創建香港、中西區關注組、保護堅尼地道小組、肇輝臺關注組、關注北角京華道發展大聯盟

協辦政黨:公民黨

網址:http://www.communityalliance.org.hk

聯絡傳真:30119577

聯絡電郵:sallysally007@gmail.com

2010年3月2日 星期二