2012年11月27日 星期二

人為土地荒 慎防藥石亂投

特首梁振英上場後大張旗鼓,以增加土地和房屋供應為首務,誰料房價節節上升,即使下重藥加了印花稅和買家稅也成效不彰,根源在於市場對政府能否掌控土地供應沒有信心。無論是「梁十招」或疑似政府代言人的「梁粉」所開出的藥方,是否經過深思熟慮?有些藥方甚至與梁振英政綱中「建設宜居城市」的目標背道而馳,確實令人擔憂。

只要細看幾項急就章的藥方,例如把社區用地變住宅用地,增加市區發展密度,在啟德重新填海等,便明白每一項建議都對未來城市發展有難以逆轉的負面影響。究竟這些選項是否無可替代?社會是否值得付出此等代價?政府從未仔細交代。

舉例說,政府早前宣佈選定36幅社區用地變住宅用地,意味著減少社區設施和增加密度,對一些已經承受高密度和交通擠塞之苦的地區,只會令環境質素直線下降。例如位於灣仔皇后大道東和堅尼地道交界的呂祺教育服務中心地盤,該區即將面對合和二期重建的壓力,運輸署多年來以交通超負荷為理由否決合和二期申請(後來在林鄭月娥出任發展局長後才轉軚) ,現今再增加密度,是否要製造多一個猶如時代廣場般令銅鑼灣永遠塞車的規劃失誤?

增加發展密度並非如小孩砌積木,大家切勿忘記董建華在八萬五年代的教訓:當時政府匆匆把將軍澳的地積比率增至9倍,成為全港密度最高、喪失街道文化的新市鎮,今天是否要重蹈覆轍?至於某「梁粉」在啓德填海的建議,更是直接違反終審庭定下的保護維港原則,只會為特區政府添煩添亂,使啓德發展遙遙無期。
儘管政府成立「長遠房屋策略督導委員會」作為援兵之計,但大家不能忽略兩項鐵一般的事實:一、現今已有二十萬個合資格家庭申請公屋,這些需求無需再評估;二、梁振英在五年任內能為市民提供的公營房屋,肯定來不及在今天才開始徵收的土地上興建。因此,梁班子要實踐承諾,解決人為房屋荒,這是重中之重:對於2100公頃已經規劃為住宅用途的政府閒置土地,能否地盡其用?

發展局長陳茂波於10月19日在明報發表文章回應我早前的評論:「當局對於有可能提供作發展的土地,一定不會放過」,果真如此,又何來「閒置土地」?政府當然應該有「在準備中」的土地(例如正在從生地變熟地,但頂多花兩三年處理) ,但除非存在著無法解決的技術困難,「閒置土地」根本不應存在,不能將之美化為「土地儲備」便意圖蒙混過關。

以丁屋用地為例,政府預留了933公頃「鄉村式發展」土地,但林鄭月娥出任局長時已預計政府在未來五年每年只批准1200宗丁屋申請(詳見2010年12月1日立法會文件),即每年需地約16.7公頃,按此推算到2047年,丁屋用地的上限也不過585公頃。政府本來沒有為原居民預留丁屋地的法律責任(陳局長對此沒有否認) ,但即使市民不情願地接受現行政策,只要政府不準備擴大原居民的特權,便可以騰空348公頃「鄉村式發展」土地給全港市民使用。最近有政府官員放風說這些「鄉村式發展」土地是已出之物,很難從原居民手中收回。這種說法不僅是混淆視聽(土地用途規劃是政府行使公權力,並非與原居民簽訂了合同)),更是梁振英政府不惜犧牲公眾利益,向鄉紳勢力低頭的危險訊號。

發展局公開的數據有不少「水份」:例如本土研究社發現很多「未決定用途」、「港鐵上蓋」及「綜合發展區」可供住宅發展;明報偵查報導發現不少空置政府宿舍未有計入;一刀切剔除所有斜坡及通道的發展潛力也不妥當(詳見我於10月19日在主場新聞發表的初步回應)。即使暫且接受發展局的數據,從附表可見,政府在閒置土地上有潛力興建46萬間住宅單位,再加上私人發展商提供的單位,為何還說缺地建屋?當然,這些估算是否可靠,全看政府公佈的數據是否準確,可惜發展局至今仍然拒絕公佈閒置土地的詳細清單(迄今只公佈了一份無法細辨的簡圖),令市民無從監察。

若果政府因為管理土地不善而藥石亂投,反而脅迫市民在「人為房屋荒」與「密亂吵環境」中,作出無可選擇的選擇,未來幾年大興土木的建設,將會注定成為梁振英治下永難磨滅的劣政。

[原刊於"主場新聞", http://thehousenews.com/politics/%E4%BA%BA%E7%82%BA%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E8%8D%92%E6%85%8E%E9%98%B2%E8%97%A5%E7%9F%B3%E4%BA%82%E6%8A%95/







2012年11月15日 星期四

政府山與梁班子的去留

近日傳出政府高層有意放棄重建舊政府總部西座的計劃,究竟梁班子是被支持保育政府山的理據說服,還是另有政治計算?

過去兩年來,市民從當初不了解政府山到今天有九成意見要求古諮會把西座評為一級,並有過萬份給城規會的意見書要求把政府山劃為保育區,一面倒的民意實在清晰不過。

與 此同時,很多有心人陸續發掘出更多史料,例如一位匿名專家寫了3 份過萬字的意見書給古諮會( 文件可在古蹟辦網站查閱),其中一段是考證英國文獻,確認大清欽差大臣耆英和兩名公史在1843 年6 月23 日到達港島,穿過皇后大道抵達政府山,與英王代表交換經雙方批准的南京條約。根據這段史實,政府山就是中國與列強之間的第一條不平等條約正式生效的歷史場 景。

「國際古蹟遺址理事會」在發出全球文物警示後,最近聯同另外兩家國際組織就特區政府的反對意見發出覆函,措辭嚴厲地指出「將政府山三座建築物切割是哲學上自相矛盾及道德上令人困擾」,因此要求港府完整保育建築群。

官員前景難卜未來

不 單止民意、理據和國際輿論都一面倒支持完整保育,當初前發展局長林鄭月娥提出重建西座的主要理由──中區缺地興建甲級寫字樓,也被發展局最新公開的資料推 翻:政府在中西區擁有的空置商業用地共4.3 公頃,足以興建400 萬平方呎寫字樓,是西座重建面積的10 倍。最突出的例子是中環美利大廈,政府部門遷出後已丟空超過一年,業界對於將大廈改裝為酒店的建議反應冷淡,為何不翻新為寫字樓,提供比重建西座還多的樓 面面積?

但真正動搖政府拆卸西座的決心,可能不是鋪天蓋地的理據,而是梁振英班子對政治前途的考量。

眾所周知,特首梁振英上 場後的新政不但是「成熟一項推出一項」,而且幾乎是「推出一項夭折一項」。火頭處處,親中人士最近傳出梁振英「提早腳痛」的消息,加上梁振英和陳茂波因僭 建及劏房而被市民質疑誠信,如果政府硬闖,豈非拿梁班子的前途作賭注?屆時會啟動城規程序,甚至引起司法覆核,那麼率先倒下的可能不是西座大樓,而是梁振 英政府的官員。

偽裝平衡術日漸失靈

事實上,西座重建是源於前特首曾蔭權所犯的邏輯謬誤。他滿腦子是「發展與保育平衡」, 但所謂平衡是要求庫房「唔好蝕底」,不能因保育文化歷史而減少政府進帳。因為法庭禁制維港填海,政府被迫承諾填海不是為了賣地(但中環填海區仍有近100 萬平方呎商用樓面面積的地皮),更因為保育前中區警署建築群和中環街市,少收了過百億元而令曾蔭權非常「肉赤」。觀乎林鄭月娥向立法會推銷西座重建第一條 理由,是「增加公帑收入」,後來眼見庫房水浸,政府還搞「創收」實在太難看,才不再重提。

然而還有官員對「偽裝平衡術」樂此不疲,因為只要 把焦點收窄到圈定的有利範圍, 「平衡」好像永遠能唬人。例如要賣掉政府山,只強調3 座建築物已經保留了兩座,卻不提香港每拆卸100 棟戰前樓宇,還保育不到一棟古蹟是極不平衡。要推銷龍尾工程,只強調大埔區沒有沙灘,卻不提全港有多少使用率低的沙灘,加上數之不盡的堆泥、填河等生態破 壞是極不平衡。

西座變市民中心延續歷史使命

過去170 年來,政府山的功能是公共管治。與時並進,最理想的保育主題是「與民共治」,將西座變為「市民中心」:集中所有推動公民權利的機構,例如平機會、消委會、 申訴專員和私隱專員公署的辦公室,配上方便市民行使權利的設施,例如城規資料、地政圖則和政府檔案的公眾閱覽室,再加設公眾諮詢會場和民間研討會議廳,便 可貫徹西座的歷史任務,發揮「政府與市民的交接點」這項功能。

無論前朝政府犯上多少謬誤,現今頒布古蹟的法定權力,就在古物監督陳茂波手上。他可以選擇成為香港史上決定摧毁政府山的「歷史名人」,也可以選擇讓政府山變成可持續發展的典範。

在民意和道理面前,市民正等待陳局長抉擇。

[原刊於《明報》,2012年11月 15 日]


2012年11月5日 星期一

龍尾不能失:替林超英補足未說完的話

龍尾不能失:替林超英補足未說完的

林超英是謙謙君子,他雖然未能出席11.4的守護龍尾政總集會,卻漏夜發表了一篇網誌短評。集會主持人當眾讀出了林超英的肺腑之言:「這是一個痛苦教訓。為甚麼素來講公義、制度和程序的香港,會讓這項現在看來明顯不符公義、政策和程序的工程,成為不可阻擋的巨大錯誤?…想了很久,悟到一個道理,是上任行政長官的長官意志淹沒了公義、政策和程序。 」

相信與會者沒有多少人不認同林超英的分析,但正當大家期待他指出如何撥亂反正的時候,他在文章的結尾卻欲言又止:「願望彰顯程序公義,融合理性討論,擺事實,講道理,是今屆政府的行事原則。 」再看文章的第一句:「龍尾灘看來逃不出被毀的厄運,令人扼腕嘆息。」難道林超英服膺失敗主義,就此放棄?
作為認識林超英多年的朋友,容許我冒昧猜測一下他尚未說完的話,因為龍尾的命運遠超於一個泥灘的存亡,相信林超英不會苛責吧。

我明白林超英的心情,因為他協助梁振英在競選特首時收集環團意見,撰寫環保政綱,全是出於赤子之心,希望梁班子執政後能夠重回正軌,扭轉曾蔭權倒行逆施的政策。因此,龍尾的命運是一塊試金石,足以說明梁振英政府未來五年環保政策的取態。但特區政府在政總千人集會後馬上重申龍尾工程按計劃進行,相信林超英比任何人更失望、更憤怒,但他不忍心把過失怪責在梁振英頭上,所以說「在龍尾灘事件中,上任行政長官的個人長官意志淹沒了公義、政策和程序,恐怕是今天局面的責任人,將來因龍尾建人工沙灘生出的惡,要算在他的頭上」。

缺口一開  後患無窮


龍尾存亡的重要,在於這是梁振英政府的新策略:利用地區勢力壓倒公民社會的第一仗。這一仗的成敗,預示著特區管治策略的轉變。
一直以來,特區政府視區議會為諮詢組織,愛理不理的態度,大家有目共睹。但今次龍尾事件反其道而行,政府擺出一副「唯區議會馬首是瞻」的恣態,不惜安排機會給環保團體「遊說區議會」,甚至由環境局長黃錦星到副局長陸恭蕙,都以「地區共識」作為擋箭牌。

這項轉變,絕非偶然,只要結合中央政策組的最新動態:邵善波與王卓祺頻頻與區議員見面,商討如何「加強地方行政」和「強化區議會角色」,便明白龍尾的意義。

若果龍尾工程硬闖成功,大埔區議會便打開了「地區需要壓倒一切」的缺口,此後梁振英政府很多想做而不願出面的政策,便由區議會先行,再由梁班子「順應民意」而「擇善固執」。此例一開,元朗區議會為滿足房屋需要而要求發展南生圍,屯門區議會為創造就業而發展白泥,西貢區議會為開發旅遊而發展大浪西灣,離島區議會要求縮小大嶼山郊野公園範圍,北區區議會更順理成章要求免簽證發展邊境區,屆時誰能分清甚麼是「地區需要」或「中央需要」?因為十八區區議會早已由建制派控制,永遠萬無一失。

現任政府  不能卸責

從中央對地區,只是從梁振英到曾德成的一通電話便成事,足以製造全港民意,尚可以冠上「加強地方行政」的美名,不亦快哉?甚麼環保團體或保育團體,通通成為忤逆民意,不尊重程序的反對派,正如今天守護龍尾大聯盟的所有支持者。

先此聲明,這篇文章絕非林超英授意,但我相信林超英沒有宣諸於口的焦慮,與我不相伯仲。事實上,梁班子假若尊重程序,最穩妥的做法是運用環評條例第14條的權力,由環保署長或行政長官以「申請人在申請環境許可證時提供不完全的資料」為理由,取消或暫時吊銷龍尾工程的環境許可證。否則「地區需要壓倒一切」的缺口一開,後患無窮。

龍尾不容有失,怪責前朝無補於事;決策權力在現任政府手中,從梁振英到林鄭和曾德成,從黃錦星到陸恭蕙和王倩儀,都不能卸責。動員羣眾力量,促使梁振英政府回歸正道,才是今天的要務。

2012年11月1日 星期四

土地管理廢弛 房屋發展大患

發展局長陳茂波在10 月19 日發表文章,回應我早前的評論。特區官員願意更正過去黑箱作業的作風,公開討論土地政策,是比前任政府進步。準確掌握土地資料是發展局的責任,民間的分析只能建基於政府公布的數據,過去3 個月政府屢次把土儲數據愈說愈縮,令人憂慮這些資料是否客觀科學,還是另有政治考慮。

我提出的核心問題,是政府有否地盡其用?陳局長沒有回應,反而不厭其詳地解釋政府擁有的閒置土地如何不足,因此他將為香港人寸土必「增」。社會賦予政府公權力開拓和收購土地作公益發展之用,只要按部就班用心規劃,土地供應自會按需求增加。因此除非官員失職誤事,市民沒有理由擔心土地供應不足。

閒置土地不應存在

陳局長文中說「當局對於有可能提供作發展的土地,一定不會放過」,果真如此,又何來「閒置土地」?政府當然應該有「在準備中」的土地(例如正在從生地變熟地,但頂多花兩三年處理),但除非存在着無法解決的技術困難, 「閒置土地」根本不應存在。擺在眼前的事實,是政府嚷着不夠地發展——住宅、商業、特殊工業統統不夠地,卻把土地清單保密,讓土地長年空置,即使是一公頃也嫌浪費,何况有過千公頃?特區政府實在跟市民開了個天大的玩笑。

陳局長說「個別地塊是否適合發展須視乎一系列的因素,例如地塊本身的基建設施是否充足,和周邊土地是否配合」等,這是城市規劃的基本常識,政府官員在支取高薪後運用專業知識解決問題,更是責無旁貸,如今卻反過來成為丟空土地的藉口,實在匪夷所思。政府公布的閒置土地絕大部分已丟空3年以上,應有充裕時間詳細規劃,現在除了放入勾地表的19 幅土地,其他土地竟然「要先經技術評估後才可確定其發展可行性」,是制度漏洞還是主事官員失誤?

陳局長是專業會計師,理應明白資產管理的重要。任何一家發展商買入地皮時,必定詳細評估、制訂發展藍圖,土地狀况和價值的任何變化也須在年報內向股東交代。現在政府連庫存資產的發展潛力也弄不清楚,比上市公司還不濟,試問如何能說地盡其用?假若陳局長不敢追究前任局長林鄭月娥的責任,至少有勇氣要求地政規劃官員檢討吧?

騰空丁地無損政策

以丁屋用地為例,政府預留了933 公頃「鄉村式發展」土地,但林鄭月娥出任局長時已預計政府在未來5 年每年只批准1200 宗丁屋申請(詳見2010 年12 月1 日立法會文件),即每年需地約16.7 公頃,按此推算到2047年,丁屋用地的上限也不過585 公頃。政府本來沒有為原居民預留丁屋地的法律責任(陳局長對此沒有否認),但即使市民不情願地接受現行政策,只要政府不準備擴大原居民的特權,便可以騰空348 公頃「鄉村式發展」土地給全港市民使用。

發展局公開的數據有不少「水分」:例如本土研究社發現很多「未決定用途」、「港鐵上蓋」及「綜合發展區」可供住宅發展;《明報》偵查報道發現不少空置政府宿舍未有計入;一刀切剔除所有斜坡及通道的發展潛力也不妥當(詳見我於10 月19 日在主場新聞發表的初步回應)。若暫時接受發展局的數據,從附表可見,政府在閒置土地上有潛力興建46 萬間住宅單位,再加上私人發展商提供的單位,未來10 年,何愁缺地?這些估算是否可靠,全看政府公布的數據是否準確。根據《明報》本周一的報道,政府的住宅用地數據可能有重複計算之嫌,正好反映了發展局未能駕馭全局。


一經披露便能管理

管理學上有一句名言——「一經量度,便能管理」(what gets measured gets managed),放諸公共管治, 則是「一經披露, 便能管理」(what gets disclosed gets managed)。過去的土地政策黑箱作業,導致管理制度廢弛,不但令社會喪失發展機會,甚至連政府決策層也可能是受害者——想善用土地也無從入手。最近梁班子天天強調財政紀律,難道不明白資產管理正是財政紀律的核心?

善用土地的第一步是實行陽光政策,全面公開土地清單,讓香港人清楚每一塊地的現狀與發展計劃。陳局長承諾地盡其用,不能空喊口號;邀請市民共同監察,是確保官僚不會怠惰鬆懈的最佳辦法。

政府明明說正在修訂新界東北規劃,卻偷步花錢為新市鎮大賣宣傳廣告;明明知道新發展區在梁振英5 年任內連一個單位也不會落成,卻大做文章畫餅充飢,這只會給人不老實的印象。市民耐性有限,很快會看清真相:未來5 年的房屋供應離不開政府現有的閒置土地。梁振英政府指望在房屋政策取信於民,便應回歸正道,地盡其用,縮短公屋輪候期,加快復建居屋夾屋,開展鄉村式公共房屋,讓年輕一代對未來重建信心。

相關圖表


原刊於《明報》,2012年11月1 日]