2013年12月1日 星期日

航空業拖延減碳難辭其咎

黎廣德                 公共専業聯盟政策召集人


香港人今夏有幸避過了超強颱風「天」的災劫,菲律賓卻受盡太平洋史上最強颱風「海燕」的蹂躪。氣候變化帶來的災害越來越明顯,今年九月聯合國政府間氣候變化委員會發表了第五號報告書,不但確認了地球變暖「極有可能」是人為因素做成,更指出了人類社會採取行動避過劫的機會窗口很可能在不足十年內消逝。

氣候變化的成因及影響錯綜複雜,但只須記著一組數字便明白危機有多近:聯合國早已定下目標,對比工業革命前的平均氣温,全球變暖不能超出攝氏兩度;要達成這個目標,人類排放二氧化碳的總「配額」只得一萬億噸。自從二百年前的工業革命之今,我們剛好用了一半配額,按照現今的發展速度,剩餘的一半配額約在五十年內便會耗盡。

所以我們要讓子孫後代活得安全(雖然「天」或「海燕」仍會不時到訪) ,只一個選擇:未來十年內碳排放必須見頂,然後開始下降,並在六十年後基本變成「零碳經濟」。這個目標看來像天方夜譚,卻是聯合國三千多名科學家的共識。

從「海燕」可見,氣候變化帶來的損失並非科學家的空想。今年五月,台灣中央研究院有科學家提出避災規劃,建議從台北市開始,由市政府帶頭撤離三份之一人口。今年六月,紐約市長彭博發表報告,因應去年颶風桑迪引致190億美元損失的破壞,採取一系列適應氣候變化的措施,否則到了2050年,同樣的颶風會令紐約損失900億美元。根據香港科技大學的研究,若果海平面上升一米,珠江三角洲的損失便逾26千億元人民幣。

航空業碳排放  缺乏監管

交通運輸業是碳排放大戶,其中航空業佔超過一成。雖然航空業的二氧化碳排放量佔全球約百份之二,但該行業在歷史上對氣候變化的「貢獻」,則近全球百份之五。國際航運是交通運輸業中碳排放增長最快的一環,估計至2050年會較2010年高46倍,兼且因為它的跨國性質,個別國家難以監管,所以過去沒有納入《京都議定書》的減排目標之內,做成「無王管」的大輻增長。

2009筆者率領香港民間代表團往哥本哈根參加聯合國氣候變化大會,當時全球航空業誇下海口,包括代表230家航空公司的「國際航運協會」、機場、空管服務商與飛機生產商聲稱達成協議,承諾三個目標:由即時起至2020年燃油效率每年改善百份之1.52020年後以購買碳信貸的方式令碳排放量見頂並開始下降,到2050年碳排放量比2005年減半。

可是雷聲大、雨點小,航空業本來承諾2010年確定行動計,卻全部泡湯。

對氣候變化談判一向最積極的歐盟按捺不住,宣佈從2012年起對所有飛往歐洲的國際航班徵收碳税,美、中、俄等國為了維護本國航空公司的利益,威脅實施貿易報復。歐盟讓步暫援實施碳税,等待「國際民航組織」在上月召開三年一次的大會。結果在大會上各國民航業達成一個細節欠奉的協議,承諾在2020年建立一個航空業碳交易市場,希望換取歐盟放棄碳税。

歐盟實施碳稅  航空業拖後腿

各方角力還在繼續,因為歐盟隨後宣佈修訂方案,從2014年開始向國際航班飛入歐盟境內的航程里數(而非整段航程) 計算碳税,已經抗拒減排行動十多年的航空業是否繼續拖後腿,還在未知之數。

本港航空業的碳排放量高踞全球前列位置,赤鱲角機場躋身全球碳排放量第三位,去年碳排放量1036萬噸,僅次於倫敦希斯路和杜拜機場(為免重複計算,只計以該機場為起點的航班的排放量)。相對於每年全港約4200萬噸的碳排放量,赤鱲角機場足令全港排放增加四份之一。那麼,香港機管局有何對策,如何實踐2020年碳排放見頂,到2050年減半的全球航空業承諾?興建第三條跑道對實現這些承諾有何影響?

遍尋機管局的網站和年報,找不到2009年全球航空業哥本哈根承諾,最具體的「減碳行動」:『2008年,機場管理局簽署了《航空業就氣候變化的行動承諾》,以響應這項全球計劃,力求紓緩航空業對氣候變化造成的影響,詳情請瀏覽Enviro.aero 的網站。』。到了該網站,只有一些務虚的說明,細節欠奉

機管局網頁最顯眼的一段是『機場於2013年獲國際機場協會頒發「機場碳排放認可計劃」的「優化」級別證書,管理及減少碳排放工作備受認同。』顯然機管局管理層頂多把眼光放在機場運作,對於航空業的碳排放含糊其詞,對第三條跑道引致碳足跡增加的影響更企圖置身事外

第三條跑道碳排放  相當全港五年總量

須知機管局並非一般商業公司,而是特區政府成立的法定機構,由政府全資擁有,代表政府執行政策和管理資產。政府兩年前已經提出要將全港碳強度在2020年減低百份之5060,雖然當時未有明確包含航空業,但政策方向很清晰,機管局不能背道而馳。

事實上,機管局的取態正好反映出現時特區政府的問責缺口:機管局主理第三條跑道項目卻毋須為政策目標負責,運輸及房屋局負責制定政策卻把項目下放給機管局主理,環境局制定減碳目標卻與運房局完全割裂。

有見於此,由三個團體組成的《社會代價及回報評估小組》決定把第三條跑道項目的碳足跡列入評估範疇。由於國際上評估碳足跡的方法學已相當成熟,小組聘請的英國顧問亦有評估倫敦希斯路機場的經驗,所以儘管機管局未有向研究團隊提供額外數據,評估過程堪稱順利。為方便與機管局的數據對比,小組採納了機管局沿用的20122061年航班預測數據,估算出因第三條跑道項目而額外產生的碳排放量約為21600萬噸,相等於全香港七百萬人共五年的總排放量。

究竟這巨額碳排放量對氣候變化有多大影響?香港市民須為此付出多少社會代價?對第三條跑道項目的回報效益有何啟示?將在下文詳細探討。

社會代價及回報評估系列
作者是《社會代價及回報評估小組》召集人
香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會 (New Economics Foundation)合作,為香港首次引進《社會代價及回報評估》(SROI),探討第三條機場跑道的利弊。

[原刊於《信報》, 2013年11月28日]

伍珮塋的勇氣對「公益揭弊」的啟示

黎廣德                 公共専業聯盟政策召集人


為政府撰寫免費電視發牌研究報告的顧問公司總監伍珮塋打破沈默,指出政府官員斷章取義,隨後特首梁振英表示會「跟進」和「處理」,局長蘇錦樑重申顧問公司的保密責任,大有秋後算帳之勢。政府一向視外聘顧問為「租來的槍手」,萬料不到有人敢在權力面前講真話,所以可能不惜一切反擊,製造寒蟬效應。這場角力不僅影響諮詢顧問的專業定位,更關乎公帑運用是否得宜,公共利益誰來捍衛,揭弊者缺乏法律保護等一系列課題。

伍珮塋處理傳媒查詢非常得體,她至今未有披露報告內容,只是點出政府利用報告誤導公眾的要點,政府不易指控她違反保密協議。但關鍵不在於顧問合同條款是否有灰色地帶,而在於了解內情的專業人士,可否基於公眾利益而披露政府官員刻意隱瞞的事實,但同時享有免受報復的保障,這正好與國際上熱烈討論的「保護吹哨者」(whistleblower protection) 息息相關。

特區政府花公帑外聘顧問,代表官員承認官員能力不足,或至少未有餘力進行制定政策所需的研究分析,所以要倚賴更懂行的專業人士。政府不是萬能,所以倚賴外援無可厚非,但很多官員養成陋習,不尊重顧問的獨立分析,意圖用長官意志影響研究方式或結論,甚至在研究完成後秘不外發,方便斷章取義來迎合上級的政治決定。

政府濫用顧問研究   變本加厲

這些行徑在回歸後變本加厲,例如中央政策組把很多顧問報告放入黑箱,令不少學者白費心血但敢怒不敢言;鄭汝華主理的運輸局對高鐵的財務、交通和可行性報告遮遮掩掩,避重就輕;港珠澳大橋環評報告採用不符實際的假設來低估污染影響,以及大埔龍尾人工泳灘環評報告內的錯漏,都留下官員插手干預的痕跡。類似事例俯拾皆是,但專業顧問敢於逆官意說真相的情況卻絕無僅有。

須知這些報告並非官員私下花錢買的玩具,而是用市民公帑、動徹過千萬元的昂貴研究,原意是用來釐清事實,彰顯公益,令政策更乎民意。因此,若果負責研究的獨立顧問發覺官員扭曲事實,或引用報告時明顯違背公眾利益,他們是否有說出真相的權利與義務?

國際上對「吹哨」或「揭弊」的定義,不但針對公營機構或私營企業內貪污舞弊等違法行徑,更包括政府濫權、濫用公帑、浪費資源或因利益衝突而危害公益的行為,當事人只要掌握證據和合理相信這些行為屬實,都應該在披露真相後獲得免於刑責或打擊報復的保障。

對於這些堪稱為「真相鬥士」的揭弊者,他們對公益的貢獻往往鮮為人知。根據統計,全球三份之一的舞弊個案都因揭弊者而公諸於世,比所有核數師、保安人員或警察所揭發的案件總數還多。單在美國,自1986年起揭弊者令政府討回被詐騙或浪費的公帑已達350億美元。

揭弊彰顯公益    立法保護大勢所趨

國際透明組織(Transparency International) 本月初發表了一份有關歐盟各國為揭弊立法的調查報告,發現27個國家內有4個訂立了全面的專門法例保護揭弊者,另有16個提供有限度的法律保護。歐洲議會在上月通過議案呼籲各國提交保護揭弊立法的時間表,成為勢不可擋的潮流。

記者多次追問伍珮瑩,是否害怕往後「冇政府生意做」。其實這條問題反映了社會上的危險心態,接受了官員對不聽話的顧問打擊報復實屬正常。大家忘記了政府官員有秉持公正的責任,趕絕敢於講真話的顧問等於送錢給甘願講假話的庸才,正是浪費公帑的劣行。所以記者實應追問梁振英和蘇錦樑:「你如何確保像伍珮瑩一樣講真話的顧問能被政府重用,令官員獲得獨立客觀的研究分析?」

大家越擔憂香港禮崩樂壞,越須催促政府訂立揭弊保護法。試想,若果揭弊者毋須擔心打擊報復,許仕仁、湯顯明、曾蔭權等橫跨多年的涉貪或浪費行徑,可能於案發初期被揭露,省回公帑之餘更能早日撥亂反正。海事署部份官員十多年來敷衍塞責,若在南丫海難前被揭發糾正,能救回多少人命?

當權者不高興被揭瘡疤,大企業不高興商譽受損,所以真相鬥士的主要盟友是公民社會。很多人佩服伍珮瑩的勇氣,對她最好的回饋是付諸行動,不要讓揭弊者孤單。

[原刊於《明報》, 2013年11月29日]

軍事碼頭危害工商界利益

黎廣德                 公共専業聯盟政策召集人


中環軍事碼頭的爭議越演越烈,繼有二萬名市民反對後,城規會從上週開始審議,由於主席周達明實施前所未有的十分鐘發言時限兼且強行「熄咪」,民間關注團體拉隊離場後要求取消時限和兼任發展局常秘的周達明避席。拖延一周後政府仍然拒絕回覆,結果團體舉辦「民間城規會」,令本已被不少人視為政府橡皮圖章的城規會的公信力蕩然無存。

由於今次爭議的是非曲直需要追溯過去十多年的規劃歷史,很多人不明原委,以為只涉及中環海濱三萬多平方呎的休憩用地,即使讓給解放軍使用亦無傷大雅。但只要了解此事的本質,便明白事關重大,不僅有損工商界的發展,更會催化「一國兩制」

先看整件事的時序:從2000年政府發表《中區(擴展部分)分區計劃大綱圖》開始,前後修改了七次都把海濱劃為休憩用地,最後一份S/H24/7草圖在2012317日刊憲。梁振英在2012325日當選特首,直至2013125日政府向城規會提交文件第八次修訂草圖,才首次提出把中環海濱劃作軍事用地。因此,政府擴大軍事用地,肯定是在梁振英當選特首後的新主意,更是他在去年71日上任後作出的決定。

若果解放軍沿用既定方案,每次軍艦訪港前便需要事先知會特區政府,再由政府刊憲,宣佈碼頭為臨時軍事禁區。但若果中環海濱劃作軍事用地,解放軍便擁有「隨意靠泊權」:無論軍艦任何時候進駐中環,都毋須知會港府。再進一步,解放軍可以令「駐艦常態化」:把駐港部隊剛於今年中引入的兩艘056A最新型護衛艦,長駐中環成為常態,每艘長89米,並設有直升機起降台。

港人信心持續下跌

自此以後,軍事碼頭的性質有重大變化:由一個只供禮節性訪港的臨時碼頭,蛻變成隨意靠泊常態駐軍的永久設施。將來從中環或金鐘商業區外望,解放軍軍艦成為維港最「矚的景緻。

解放軍執行職務不受特首指揮,不受立法會監管,更不受香港法院管轄。根據香港大學民意調查,回歸前百份之21香港人對「一國兩制」表示「冇信心」,中央政府尚且刻意令駐港部隊低調行事,以免刺激港人疑慮;今天對「一國兩制」「冇信心」的市民己飈升至百份之40,試問全副武裝的軍艦常態停泊在商業中心和立法會幾百米之外,會增加或減少香港人對中央政府的信心?

香港是奉行自由經濟的金融中心,資金和人才流動自由,成功與否端賴國際社會長年累月對香港體制和法治建立的信心。電視發牌風波已令商界憂慮,政府不動聲色地改變了角色:從「公平競爭平台」的守護者變成「挑選誰是贏家」的獨裁家長。若果普羅大眾對解放軍的觀感從「人民子弟兵」蛻變為「佔領部隊」,常駐中環的軍艦被視為武力威懾,距金融區、立法會或英美領事館只有幾百米之遥,這對工商界和國際社會的信心有何影響,實在不說自明。

英殖時期香港人對添馬艦海軍基地見怪不怪,因為殖民者在商業中心駐軍,是利用軍艦作為符號象徵,向被殖民者突顯管治權力。今天香港不是殖民地,中央官員亦宣諸於口,希望香港是只談生意,不談政治的「經濟城市」,為何今天特區政府要改變規劃用地,為中環駐艦常態化鋪路?

「文攻武衛」適得其反

未來幾年香港人對普選的訴求必然日趨激烈,這是民怨累積二十多年的結果,無可避免。梁振英用「寧左勿右」的心態解讀中央對港政策,以為利用解放軍駐艦中環作為武裝符號,可以震懾香港人和減低反對聲音,恐怕適得其反。

以香港人的品性,公然反對的市民或許只佔少數,但用腳和用提款機投票,卻是香港人優而為之的表態方式。屆時損失最大的恐怕是已佔香港股市市值過半的中資企業,至於城中富豪是否早著先機,大家可從斷斷續續的撤資傳聞中略猜一二。與此同時,回歸後培育起來的本土意識,令更多中產階層和年青-代拒絕移民,不甘心把香港拱手相讓給「外來勢力」,結果必然有越來越多人對梁振英「文攻武衛」的手段更加反感,強化公民抗命的聲勢。

即使城規會不理民意,在12月中申述會完結後通過修訂,最後中環規劃圖還需要交到梁振英會同行政會議審批,可能拖到明年中。經過免費電視發牌風波之後,民意焦點必然指向行政會議的黑箱作業及梁振英的獨裁作風,特區政府是否能夠承受得起另一次震盪?若果梁振英政府硬闖,等於要求工商界把自身利益捆綁在解放軍駐艦之上,不但有辱無榮,更有「為軍捐軀」的味道,徒令建制陣營四分五裂。

由此觀之,讓軍事碼頭爭議繼續燃燒,可能是梁振英對「和平佔中」運動的最大貢獻。


[原刊於《信報》, 2013年11月12日]