2009年5月28日 星期四

對症下藥唯有城規改革

特區政府向立法會聲稱,由於私人發展項目放緩, 加上部門程序繁複減低私人投資意欲, 因此申請撥款近二千萬元成立發展機遇辦事處, 為符合特定條件的項目倡議者提供「一站式」諮詢協調服務。 


即使暫且不談這種內地常用,由首長指揮的「一站式」 辦公室如何會成為人治温床,我們得先看看「私人發展項目放緩」 這個前提是否成立。根據地政總署的數字,所有契約修訂、 換地及私人協約批地個案的總數,2008年共有162宗,比20 07年的84宗增加近倍,到2009年首季也有40宗, 絲毫沒有放緩的跡象。再看屋宇署審批圖則的個案總數,2008年 共有351宗,比2007年的293宗及2006年的292宗為 高,在今年首季更上升至123宗,已超出去年全年的三份之一, 證明私人土地發展在加速而並非放緩。 至於發展商取得審批後是否馬上投資, 取决於市場因素多於政府行為。事實俱在, 成立發機辦的理據豈非不攻自破?究竟成立發機辦的真正目的, 是為了方便官僚機構擴張還是方便營商? 


發展局迴避改革 


發展局的文件指稱,政府部門審批土地發展程序繁複,確是事實。 但這個真正影響投資、妨礙發展的老大難問題, 發展局卻事先聲明不屬於發機辦的工作範疇, 並且絲毫未提解決方案。 


土地發展機制多年來越變越繁複,不僅是因為官僚系统的慣性作用, 更因為整套機制的設計, 從一開始便是服膺於一套心照不宣的管治思維:財政凌駕地政、 地政凌駕規劃。 這種設計是為了使政府從土地榨取收入時享有最大靈活度, 就算是犧牲土地服務公眾的價值,或城市規劃的質素,也在所不惜。  


幾年前梁展文捲入的嘉亨灣事件,便是一個很好的例子: 為了在賣地時「誘使」發展商高價投地, 地契內故意不加入總樓面面積上限等參數, 然後容許發展商在申請建築圖則時鑽盡空子, 到頭來建成的樓宇大大超出規劃的原意,變成人見人怕的屏風樓, 政府卻處之泰然,因為這整場遊戲是意料之內。 城市規劃質素差劣沒有明顯的受害人,就像股市內幕交易一樣, 當人人受害時反而沒有大聲疾呼的苦主。這場遊戲有一個特點: 政府和精於鑽空子的發展商是贏家,所以樂於讓遊戲繼續下去, 結果公眾變成大輸家。 


「三峯監管」互不銜接 


為了讓這場遊戲維持表面上的合理性,整個發展機制採用了「 三峯監管」的設計:規劃、建築、地政三分天下。 任何一項發展都要通過規劃署和城規會的規劃大綱圖和總綱發展藍圖 ,獲屋宇署批出建築圖則,再受地政總署的地契條款制約。 看似嚴密的制度,實際上在執行條例時有很多互不銜接的漏洞。 只須看看合和MegaTower前後拆騰了二十多年, 對發展商和社區街坊都是痛苦萬分。其中的皇后大道東196- 206號地盤,發展商當初承諾交還土地, 規劃署堅持劃為大眾休憩用地多年,屋宇署卻批准建成QRE大樓, 最後城規會被發展局要求自打咀巴,將地盤改劃成商業用地, 地政總署則放棄換地要求。雖然看上去像荒誕劇,但是每一部門、 每一步驟都符合表面上的法定程序。這些法例程序究竟為誰服務? 這個「三峯監管」的設計是為了方便營商還是方便操控? 


吊詭的是,部門內的專業人員十分清楚這些程序漏洞的荒謬, 不管是出於專業良知還是公眾壓力,他們多年來不斷努力, 為整個規劃和設計過程添加越來越多的技術指引和審批要求, 務求减低這些漏洞的荒謬性。這些專業努力的結果,卻反過來挑戰「 財政凌駕地政、地政凌駕規劃」的設計,引起上層管治班子的不滿, 認為有人「阻手阻脚」,使長官意志不能暢順執行。與此同時, 發展商只見審批程序日益繁複,市民則對制度的公正性信心盡失。 


若果發展局長林鄭月娥真心為了簡化程序、刺激私人投資, 對症下藥是重拾政府在2002年的承諾,推動未完成的城規改革。 當時政府承諾在2004年推出第二期城規改革條例, 結果一直石沉大海。根據原來的改革方案,足以簡化城規程序、 增加公民參與、強化城規會獨立性、使不同法規互相銜接、 容納更多創意設計,不僅對發展商更公平, 對公眾權益也有更大保障。 


請鄭經翰以公益為重 


上週鄭經翰和盤托出, 他支持發機辦是由於自己為電台興建發射站所托非人而忿忿不平。 大家不清楚他申請的細節,只能同情他的遭遇, 但他的處事手法卻大有商榷餘地。作為公眾人物, 若果看見官僚主義誤事,理應循正途要求糾正程序, 繼而推動政府改革,利人利己。 但鄭經翰捨正途而到區議會和鄉事委員會找人幫忙疏通, 是否有鼓勵「拉關係」之嫌?一旦發機辦成立, 特首和林鄭月娥可以堂而皇之幫忙「協調」, 各部門主管在壓力之下,能否兼公辦理?一旦放鬆了環境、 規劃和安全標準,誰是最終受害人? 對於不能親自致電曾蔭權和林鄭的升斗市民和中小企, 他們則要繼續承受官僚主義和繁複程序之苦。 鄭經翰親身說明的事例,正好引証了發機辦淪為人治温床的風險。 



我邀請鄭經翰一起為公眾利益發聲, 把發機辦變成肩負城規改革任務的發改辦(發展改革辦事處) ,打破官僚主義,屆時受惠的遠不止一座發射站, 更包括千千萬萬渴望有公平制度和可宜居城市的市民。


2009年5月20日 星期三

首長工程方寸大亂

上周四下午,正當特首曾蔭權在立法會大樓走廊繃緊臉,為自己的「六四」言論向公眾致歉時,立法會議事廳內正召開近年罕見的一次大型公聽會,坐滿了五十二位關注代表,就廣深港高速鐵路項目提出意見。三小時的聽證會氣氛熾熱,幾位代表輪番落淚,可惜曾蔭權沒有在場聆聽,無法第一身感受到他作為特區首長,竟然與人民如此疏離。

高速鐵路項目是曾蔭權在二○○七年宣布的十大基建之一,連接全國高速鐵路網,只要設計得宜,對香港城市發展有舉足輕重的積極作用,理應全速推行。本來一個耗資四百多億元的龐大項目,在實施過程中,吸納公眾意見和參考科學論證,不斷修正完善,選取最優方案,是正常不過的程序。

壓力煲容不下異議

但首長工程的特色卻是活像一個壓力煲,首長把欽定的方案和死線早早放在煲內,無論公眾意見和科學論證確認這些指令如何不合理,主事官員都得使盡九牛二虎之力壓緊煲蓋,不容任何迴旋餘地。上周聽證會上,縱使從學者到民間團體、從區議會到新界居民,紛紛提出合情合理的質疑,邱誠武副局長率領的一眾官員只能作些無奈的回應,這便是個鮮明的例子。

高鐵項目的核心課題只有兩個:如何為香港創造最大效益?如何善用土地資源?

前者的答案很簡單:利用高鐵把全國大城市的人流和資金流帶到最能促進本土發展的地方。廣州市設有兩個高鐵站:一個在外圍的虎門,另一個在番禺區石壁鎮,距離廣州市中心十四公里。深圳原來打算只設一個龍華站,後來定加設福田站以方便市民。九鐵在規劃時曾考慮把總站設於錦上路,因此西鐵錦上路站規模特大,但後來特首拍板把總站設在西九龍。現今官員找理由護航,不敢提廣州市為何把總站設在市中心外的新區,不敢提為何大廣州市和深圳市都分別有兩個車站,香港卻只獲「恩准」一個市區總站,不能在新界加設一個香港北站。難道新界不需要南下的人流和資金流?難道新界三百多萬人是次等公民?

另一個關鍵是善用土地資源:按照目前設計,雖然全長二十六公里的鐵路均是地底隧道,但中途須有一個緊急救援站,並且由於西九總站地方狹小,必須在走線外圍加建一個列車停放處,共需地二十七公頃。政府在去年十一月憲,徵收石崗菜園村一帶土地,理由是「對市民的影響減到最少」。徵收私人土地從來都是一個極端敏感的政府行為,所以策官員一般會先做好詳盡調查,更會先與持份者溝通,才走到最後憲收地的法律程序。

令人詫異的是,政府在聽證會上默認至今未有就不同收地方案進行「社會影響評估」(那又如何確定「對市民的影響減到最少」?),在刊憲前兩次諮詢元朗區議會均未提及菜園村收地方案,更未有直接諮詢菜園村的五百多名村民。更有甚者,環境影響評價報告須待今年中才完成,能否取得環境許可證還是未知之數(九鐵當年建設落馬洲支線時,就曾經因為未能通過環評而大幅修訂方案),卻偷步於去年底開始收地。菜園村是一片完整的可耕農地,附近有很多土地質量差劣的廢車場和貨櫃場,從善用土地的角度考慮,政府是否應該率先徵用這些半發展、半廢棄的棕色地帶,遠勝於徵用一些未受破壞的耕地,以保護本土農業和鄉郊景觀

一連串的問題,政府官員都以目瞪口呆回應。大家相信港鐵和政府部門內專業人員的水平均遠勝於此,為何落至現今方寸大亂的田地?首長工程的禍害豈不彰彰明甚?

鄭經翰言論令人心寒

上周鄭經翰撰文,表示我反對成立「發展機遇辦事處」是由於「不信任以曾蔭權為首的特區政府」,以及我憂慮發機辦成立後,會因政治權力介入而削弱專業獨立,損害公眾利益,其實是為了「維持專業人士的霸權和利益」。這種推崇人治,漠視制度的論調,是否顛倒黑白,大眾自有公論。若果鄭經翰上周到過聽證會,親耳聆聽年近八十的菜遠村陳錦霞婆婆,穿上最光鮮的紫色綢緞,用哀怨沉鬱的聲調,以「田野中無助的蝸牛」來比喻耕墾了幾代人的村民,懇請政府不要「大開殺戒」,他便明白代表曾班子高喊「你信我喇」,只會令人心寒。

但最有趣的,是鄭經翰代表曾班子宣示了一個前所未聞的政策目標:「打破大地產商的壟斷,鼓勵公平競爭……。讓中小型地產商和個別業主也有機會參與發展」,原來是成立發機辦的主因。果真如此,立法會有必要請林鄭月娥解釋,政府是否已經確認大地產商壟斷損害了公眾利益,發機辦是否打破壟斷的最佳工具,政府會否陸續恢復拍賣土地、拆細地皮、重建居屋等一連串措施,達致公平競爭的目標。

沒有安全閥的壓力煲最終只會爆破,這是千古不滅的道理。

[刊載於 《信報》 2009年5月20日 第15頁]

公共專業聯盟在廣深港高速鐵路項目聽證會提出的書面意見 (只有英文版)

2009年5月12日 星期二

Whistleblower Protection, GND & CPD Seminar




Dear Friends, 


 


 


The value of whistleblowers are evident in two recent incidences: PCCW’s privatization saga which came to an abrupt end all because of one informer had told David Webb of the vote-rigging arrangement; Mr Greg So’s “business card” affair highlighted the danger of abuse by senior officials, which would not have been exposed had there not been an informer from within the Immigration Department. The earlier episode of Paul Morris at the HK Institute of Education, which alerted the public of the need to safeguard academic freedom, all pointed to the urgency for whistleblower protection. By international standards, HK is seriously lagging behind. The US enacted a “Whistleblowers Protection Act” in 1989 and the UK a “Public Interest Disclosure Act” in 1998. We must act now so that professionals are protected when they speak up in defense of public interest.


 


While the upward trend of the Hang Seng Index last week offers a small comfort, HK is still in recession. More stimuli and bolder vision are needed. The Civic Party compiled a comprehensive Action Agenda for HK’s Green New Deal which recommends the creation of 87,000 jobs through a total investment of $35.8 billion. When I presented the proposal last month at an event organized by the Climate Change Business Forum, there was huge enthusiasm from the business audience. If the government can be persuaded to adopt these recommendations, the benefit will be huge for professionals in terms of business opportunities and new job prospects.


 


Your views are most welcome on these two important subjects. Please join the facebook group on Whistleblower Protection (http://www.facebook.com/group.php?gid=70042618545) or send me your suggestions on how to make a Green New Deal work for HK. You are also most welcome to join me on May 22 at the CPD seminar, which will focus on how professionals can benefit from a Green New Deal. [Register at http://www.procommons.org.hk/eng/events/20090522_greennewdeal_CPD_eng.htm]


 


Upcoming Event: 


 


CPD Seminar: A Green New Deal for HK: how professionals can benefit?


 


There are many facets to a Green New Deal: to tackle pollution, reduce waste, better plan the city, upgrade building stocks, build sustainable infrastructure, shift to green transport, revolutionise energy policy and decarbonise the economy. In Hong Kong, it has been suggested that an investment of $35.8 billion in green economy can generate over 87,000 new green jobs. How can professionals – engineers, architects, planner, surveyors, accountants and lawyers benefit from all these? What can we do to make it work for the best of Hong Kong?


[Event Details: http://www.procommons.org.hk/eng/events/20090522_greennewdeal_CPD_eng.htm ]


 


Date: 22 May, 2009 (Fri)


Time: 7:00p.m.-8:30p.m.


Venue:  Room UR3, 8/F United Centre, Admiralty


Language: English


Registration: Download registration form http://www.procommons.org.hk/documents/20090522_CPD_Green_New_Deal_Application_form.pdf 


 


 


Download here for a full version of Civic Party's “An Action Agenda for Hong Kong’s Green New Deal” English version [http://www.civicparty.hk/cp/media/pdf/090319_an_action_agenda_for_hk_gnd-E.pdf]


 


下載公民黨【綠色新經濟】行動綱領中文版 [http://www.civicparty.hk/cp/media/pdf/090319_an_action_agenda_for_hk_gnd-C.pdf]


Ir Albert Lai presented Civic Party's "Action Agenda on HK's Green New Deal" to the business community at Hong Kong Club on 22/4/2009 at a luncheon hosted by the Climate Change Business Forum.


Albert Lai at a reception on 9/5/2009 for Sir Robert Swan, the first person in history who walked to both the North Pole and South Pole on foot. On the right is Fr Harold Naylor, a Jesuit Priest at Wah Yan College, Kowloon and founding member of the Conservancy Association.



Visit to the Chinese Academy of Social Sciences, Guangdong Branch by Professional Commons Delegation, April 2009



 


Visit to Zhongshan University for research exchanges by Professional Commons Delegation, April 2009



 


 


2009年5月5日 星期二

發機辦勢成人治溫床

當大部分香港人正忙於應付金融海嘯,以至瞬息萬變的新流感疫情之際,對擅於從危中找機的官員來說,這正好是增加權力、擴大「帝國版圖」的最佳時刻。

只要配以適當的包裝:擴大商機、創造就業等,很多在正常時期無法獲得社會支持的建議,都有機會因為政黨放鬆警覺而「側側膊」過關,到大眾醒覺的時候已經無從翻案。沙士肆虐時匆忙通過的「維港巨星」已是一例,正在立法會審議中的「發展機遇辦事處」動議可能重蹈覆轍,而且後患更深

欽點項目扭曲市場
表面上,「發機辦」只是在發展局增加六名成員,首三年的預算不超過二千萬元,目的是「為項目倡議者提供『一站式』的諮詢及協調服務,協助他們推動具公眾效益的土地發展項目」。方便營商是政府天經地義的責任,這建議看來難有非議之處,但實情又是否如此簡單?

在政府提交給立法會的文件中,有兩點特別值得注意:一、對香港現狀的闡釋:「市場現時對勾地表興趣不太濃厚,加上契約修訂╱土地補價的商討進度亦漸放緩………項目倡議者必須接觸不同的政府機關,並須遵守各項法定程序,亦成為窒礙發展的障礙。」二、對發機辦架構的闡釋:「如有需要,辦事處可透過發展局局長由政務司司長和財政司司長,甚至行政長官督導。」只要摸清官樣文章背後的含意,不難察覺「發機辦」是個為曾班子度身訂造,為了方便從上而下,替欽點的私人發展商項目掃除障礙,貫徹長官意志的工具

文件內同時強調「發機辦」不會取代現行的法定程序,但任何官員都會明白,對一個由「行政長官督導」的發機辦項目,若果按照十足程序秉公辦理,拒開綠燈,需要冒上多大的政治風險?反過來說,若果所有部門都堅持秉公辦理,程序不會減省,設立「發機辦」又豈非多此一舉?

與中央國策背馳
曾任杭州市市長的中國建設部副部長仇保興,在二○○七年全國城鄉規劃工作會議上,感慨彌深地總結了內地城市發展過程中的三點難題:一是勞民傷財的形象工程、政績工程禁之不絕;二是急功近利的規劃調整、「一個領導一張規劃」;三是市領導「以權代法」,隨意干涉正常的規劃管理。

仇保興指出,內地城市規劃必須從人治走向法治,杜絕行政干預。有見及此,全國人大於去年一月通過實施《中華人民共和國城鄉規劃法》,目的是加強專家論證,推動廣泛的公眾參與和社會監督,強調資源保護,嚴格按法規制約負責審批監管的主事官員。

正當中央政府致力剔除內地城市由於行政權力過度集中,使領導意志凌駕法規程序的弊端,特區政府卻視法定程序為發展的障礙,成立一個方便特首指揮的「一站式」辦事處,按照含糊的準則欽點項目,這豈非城規制度的大倒退?

為釋官商勾結之嫌,發展局聰明地為「發機辦」加添了兩重包裝:一是利用「土地建設諮詢委員會」作為緩衝;二是突出「發機辦」可以支援非政府機構倡議的項目。事實上,即使城規會這種法定機構,亦難以洗脫政府「橡皮圖章」的形象(自二○○四年容許民間團體提出規劃申請以來,全部十多次個案,城規會從未忤逆政府「建議」而批准申請),更何是一個全由政府任命的諮詢委員會?恐怕只能老老實實地按司、局長的本子辦事。

至於所謂支援非政府機構,與設立「發機辦」針對「市場不願勾地、補地價過慢」的原意相比,根本是文不對題。且現行機制早已賦予行政部門足夠酌情權支援非政府機構,例如剛批出的六個活化古蹟項目便是特事特辦的證據,發展局這種說詞實在是口不對心。

現今整個發展程序中,主要是由政府部門內的專業人員為公眾利益把關。無論是環諮會、交諮會、城規會或文物諮詢委員會,在考慮申請項目是否影響生態環境、空氣質素、交通運輸、自然景觀、文物保育等要素時,部門的專業意見具定性的影響。

「發機辦」要為欽點項目開綠燈,毋須違背法定程序,只要運用特首賦予的「軟權力」影響部門的專業意見,便可暢通無阻。這與內地市長執行「首長工程」的手段可謂同出一轍

動搖專業損公眾利益
這些憂慮在專業部門中早已是公開的秘密,林鄭月娥上場後多番讓部門「打倒昨日之我」,例如在合和二期項目,規劃署由原先堅持皇后大道東QRE地盤保留作公共用地的立場,變成支持發展商更改為商業用地;運輸署放棄一貫採用的交通模型而轉用發展商提出的評估模式;在薄扶林道一二八號 Jessville 大宅,古蹟辦在十個月內發出了兩份前後矛盾的評估報告,方便政府撤銷臨時古蹟評級。由於現在本港未有「吹哨者」保護法,專業人士若要抗衡違背公眾利益的政治壓力,便得背負犧牲個人前途的風險。

近年特區的「首長工程」並不罕見,例如十大基建內的港深機場鐵路和河套區發展項目,從未納入政府花了七年時間完成的《香港二○三○規劃遠景與策略研究》的選項之內,卻突然在未有專業論證的情下,由特首宣布為優先項目。若果在發機辦成立後,「首長工程」的範圍從基建項目擴展到私人投資項目,更會扭曲市場運作、加劇資源浪費。

特區的發展機制確實需要大幅改善,但若果不從理順體制、優化政策、加強專業獨立入手,反而走向人治之途,實為特區管治變質之始。

[原刊於 《信報》 2009年5月5日]