2010年8月23日 星期一

從舟曲縣到大浪西灣:民主缺席的代價

首位亞洲裔諾貝爾經濟學獎得主亞瑪諦森,約十年前在《視「發展」為「自由」》一書中指出,大規模的飢荒和人為災難,不會發生在民主的現代國家。他檢視了過去發生在非洲、歐洲、印度和中國的飢荒,以實證研究支撑這個發人深省的結論:有效運作的民主制度和新聞自由,是人民避災的「保護傘」。<註一>



 



中聯辦部長郝鐵川,針對傳媒在社會危機時的角色,剛在上週發表了一番「傳媒首要協助政府論」。



 



甘肅省舟曲縣的泥石流災難,正好用以對照亞瑪諦森的研究和郝鐵川的觀點。這場悲劇應否列入類同飢荒的人為災難? 沒有民主和傳媒自由的「保護傘」,類似的悲劇會否不斷重演下去?



 



「天、地、人」促成舟曲巨災



 



舟曲的巨災,離不開「天、地、人」三個因素。



 



舟曲縣88日凌晨的一場暴雨,40分鐘內降雨90毫米;而對比香港大埔區今年722日錄得的一小時內降雨150毫米,便說明這場暴雨雖猛,但並非甚麽數百年一遇的雨災。



 



再看地的因素,舟曲歷經燕山和喜瑪拉雅山的造山運動,地質結構不穩,自古已然。從上世紀初,人工砍伐令全縣森林覆蓋率從七成下降至今天的兩成。1958年大躍進時期,森林資源遭受掠奪性破壞。自1952年起至1990年止,全縣伐林190萬畝,但近年退耕還林的面積只有13萬畝,水土流失的狀況不但未有扭轉,更日益惡化。



 



多年來,科學家對泥石流展開了深入的研究,對於其成因和防治對策,早已知之甚詳,本港的 李绰芬 教授便是其中一位研究泥石流的表表者。因此,只要政府下定决心,投入資源,泥石流並非不治之症,起碼人命傷亡可以大幅減少。



 



兩年前汶川地震後,北京市派遣了24名地質災害專家,全面調查舟曲的險情,發現了57處隱患,並提出重建、規劃和防災建議,包括動用2.6億元,建設防護設施。可惜,很多防護設施至今未有建成,卻有不少只會增加地質風險的水電站繼續趕工,而縣政府直至今年七月,還在招商引資,準備興建更多水電站。



 



顯而易見,今次舟曲逾千人罹難的災害,不是由於缺乏知識、缺乏資金,而是源自人和制度。



 



為甚麽說飢荒只在欠缺民主的國家發生? 首先,這些國家的飢荒不會殃及統治者,受災的只是平民百姓。相反,民主國家的政治人物要面對選舉,更要面對反對黨和向其選民問責。他們有極大誘因盡力防止飢荒發生,否則政治懲罸很快便降臨身上。其次,言論和新聞自由,都使官員無法封鎖消息或隱瞞真相,任何災難的前奏都會廣泛傳播,加上反對黨的鞭策,自然會形成一個預警系統,當權者不得不馬上應對,避免災難發生或擴散。



 



誘因失靈加資訊窒息



 



今次舟曲巨災,剛好符合以上「誘因失靈」和「資訊窒息」的兩個條件。



 



繼多年來的反覆研究後,兩年前北京市地質專家的報告,本應是最佳的預警,但資訊不公開,傳媒不自由,反對黨不存在,市民更無法參與政府的防災和投資决策,結果一場原可避免的災難,成為舟曲的詛咒。



 



高級官員並未聽聞在災難中有重大傷亡 (政府掌握泥石流風險的資訊,特別關照官員住房區的選址規劃,很難說不是「合理」安排),事後舟曲縣書記和縣長,聯同甘肅省官員主持悼念儀式,對上級領導救災「歌德」有嘉,看不出政治懲罸的影子,只令人想到這些官員的「防災誘因」多麽薄弱、「奉承誘因」卻多麽巨大。



 



其實,「沒有民主便沒有防災保護傘」這個結論,並不新鮮。1958年「大躍進」時期,三千萬人死於飢荒,隨後毛澤東在7千人幹部大會上說:「如果没有民主,不了解情况,情况不明,不充分搜集各方面的意見,不使上下通氣,只由上级领導機關任憑着片面的或者不真實的材料决定問题,那就難免不是主觀主義的,也就不可能達到统一認識,统一行動,不可能實现真正的集中。……如果離開充分發揚民主,這種集中,這種统一,是真的還是假的?是實的還是空的?是正確的還是錯誤的?當然只能是假的、空的、錯誤的。」<註二>



 



香港「防災保護傘」無法張開



 



同樣的結論,適用於最近香港大浪西灣的生態災難嗎?



 



首先,大浪西灣這種鄉郊破壞,顯然是可以防止的人禍。政府35年前設立郊野公園,20年前修訂城市規劃條例,8年前檢討丁屋政策,6年前制訂新自然保育政策,正是為了使防止鄉郊破壞的政策工具,更臻完善。其次,災難發生前已經有無數預警,環保團體在過去5年,最少揭發了49宗同類型的破壞。



 



那麽,特區政府的官員,有沒有「防災誘因」呢? 觀乎兩位問責局長 - 邱騰華和林鄭月娥事後的表現,鄉郊破壞自然到不了自已家門口,行政長官更無意施加任何政治懲罸,建制派當道的立法會亦難以認真問責,他們患上「誘因失靈」症,自屬必然。



 



相對於舟曲縣,香港沒有「資訊窒息」之弊,也正因如此,大浪西灣出事後不久,便由市民和傳媒捅出,使破壞不致繼續擴大。可是單靠香港的資訊自由,而沒有民主體制施加給官員的「防災誘因」,始終未能豎立一把完整的「防災保護傘」。



 



亞瑪諦森指出,民主制度要造到防災保護的效果,必要條件是新聞自由和活躍的反對黨。民主缺席的代價,在舟曲縣是數千個破碎的家庭;在香港則是數十處被肆意破壞的鄉郊。但這只是一次或一種災難的後果,年年月月的災禍所累積起來的代價,只會是難以量度的傷痛和無法彌補的遺憾。郝鐵川的「傳媒首要協助政府論」,對人民究竟是禍是福,還不彰彰明甚嗎?



 





<註一> Amartyr Sen, “Development as
Freedom”,
第七章

<
註二>毛澤東在1962130日擴大中央工作會議上的講話

[刊於2010年8月23日《明報》]


誰是鄉郊淪陷的罪禍首?

上週立法會環境事務與發展委員會舉行聯合會議,出現了多年來少見的場面:邱騰華和林鄭月娥兩位局長,面對公眾在大浪西灣被毁容後的怒火,或明或暗地「球來球往」,把責任推向對方。對環境局來說,隸屬發展局的規劃署不為鄉郊地區頒佈法定圖則,他們便無權保護自然景觀;對發展局來說,環境局不制定清晰的自然景觀保育準則,他們便沒有頒佈法定圖則的依據。雙方都有堂而皇之的藉口,總之是「你不動、我不動」,最終受益的只會是地產商,受害的卻是欲控無聲的大自然和珍愛鄉郊的市民大眾。



 



大浪西灣事件曝光後,鄉郊破壞的黑點越揭越多。十個環保團體聯合製作了一輻巨型「生態環境破壞地圖」,展示出過去五年間發現的個案,最少達49處之多,分佈全港。<註一>



 



摧殘鄉郊的形式林林總總,從砍樹、堆土、填塘、挖泥,到傾倒廢料和非法築路,不勝枚舉,但目的只有一個,就是最終取得政府許可,進行一些原本是法律不允許,兼且坑害環境的發展。說來荒謬,但參照往績,這些破壞王只要假以時日,最終大部份會得償所願,以勝利者的姿態在他們一手破壞的土地上進行「發展」,說不定還有躋身「香港富豪榜」的一天。如此看來,我們豈非跟所有正在教導學生,「香港是法治之區」的老師們,開了一個大玩笑,迫他們天天睜大眼、講大話?



 



病態誘因促成土地災難



 



仔細一看,便知道這些破壞,都是發生在毗隣郊野公園或被郊野公園環抱,已受或未受法定圖則管制,甚至是位處郊野公園的私人土地上。與其把所有罪名歸咎於土地業權人的貪婪,倒不如看看究竟現行制度出了甚麼毛病、拋出甚麽病態誘因,促使這些土地災難一再重演。



 



「有法不立」 - 上週漁護署長在立法會上承認,郊野公園設立了35年,至今仍然有77幅毗隣或被郊野公園環抱的生態敏感地段,未有利用郊野公園條例納入規管。規劃署的怠誤亦不遑多讓,城市規劃條例在20年前修訂,賦權政府在全港頒佈法定圖則,但至今在新界仍然有大片地區,包括不少高危地段,未受規劃控制,大浪西灣正是典型疏漏的例子。全港只有略多於一千平方公里的土地,漁護署和規劃署各有幾百名專業人員,特區政府成立了十三年還未能全面制定圖則,政府官員還能用一句「工作安排須有優次之分」來推搪嗎?



 



「有權不用」 - 除了座落於中環,由聖公會擁有「自主地權」(freehold)的聖約翰座堂外,所有香港土地均受政府地契約束,在已頒佈法定圖則的地段,再多一層規劃管制,而位處郊野公園範圍內的土地,更多一層郊野公園條例的監管,另外再加上諸如廢物管理等環保條例規管。因此,若果你是地主,一旦你使用土地的方式違背地契條款,理論上應該最少一個,最多三、四個部門可以找上門來。



 



可是,環顧這49處破壞黑點,認真執法的情况可說是絕無僅有,最常見的「執法」方式是一如在大浪西灣所見,竪立告示牌,警告地主不得違規。久而久之,這種「執法告示牌」已經變成「破壞邀請函」,大受黑點地主歡迎。再加上幾個月前,城規會開創先例,批准了一位塱原河上鄉的地主,在破壞後的農地上申請建屋。這些邀請函無異變成「囤地分紅證」,黑點地主們實該邀請諸位署長局長秘書長,高高興興搞一場官商關照的慶功派對。



 



「有漏不堵」- 政府深知,厚待新界原居民的丁屋政策,既違背當初維繫村落族羣的政策原意,又迫令社會負擔高昂的土地成本,更成為地產商入侵鄉郊的工具。八年前,審計署發表一份措詞嚴厲的報告,批評丁屋政策混亂、弄虛作假、漏洞百出
<註二>  。隨後,時任房屋規劃及地政局長的孫明揚,在特首董建華指令下,承諾在五年內完成檢討報告,並開始與鄉議局進行秘密磋商。曾蔭權在2005年接任特首,直至孫明揚在2007年卸任局長一職時,才公開承認「冇貨交」,此後曾蔭權對此隻字不提。地產商藉著收購丁權,「先破壞、後發展」,橫行鄉郊,越演越烈。最近有一份地產商在西貢海下灣的計劃書曝光,準備以每個30萬元的價格收購丁權,建屋44間,大賺4億元,就是最佳例證。



 



化城鄉對立為城鄉互補



 



事實俱在,政府多年來實行「有法不立」、「有權不用」和「有漏不堵」的「三不政策」,是鄉郊淪陷的罪禍首。過去數週,香港人已經口、手、脚並用,表達了對大自然的珍愛和對特權利益的厭惡。若果政府部門再互相扯皮,或者以為只須城規會在本週五為大浪西灣訂立「發展審批地區圖」,便可以低調過關,實在是低估了民情。



 



當務之急,不僅要扭轉三不政策:即全面製圖、從嚴執法、堵塞漏洞;更必須開拓一套積極的鄉郊政策,扶持吻合自然保育的復耕活動和民營設施,順應方興未艾的生態農業,多元探索新保育模式。



 



這是一場香港人為了下一代保育自然文化遺產的持久戰,既得利益的反撲必然會來勢汹汹。大浪西灣事件儼然成為鄉郊保育運動中的「天星、皇后」混合體,民心思變,正是改革良機。政府內不少有心的官員,何不因時制宜,化城鄉對立為城鄉互補,這才是可持續發展之道。



 



<註一>「全港生態環境破壞地圖」展覧從上週末起至818止,在中環天星七號碼頭平台舉行



<註二> 見政府審計署在200210月發表對丁屋政策的調查報告

[刊於2010年8月6日《明報》]