2011年12月30日 星期五

兩電失控的真假博弈

自兩家電力公司宣布明年加價後,市民不滿,政黨聲討,特區官員破天荒加入戰團,向自己監管的兩電開火。一時之間,子彈橫飛。究竟「讓子彈飛」的背後,有多少是假戲真做?各方爭論不休的「公眾利益」,會否變成最終被犧牲的籌碼?


今次電費加幅驚人的真正原因只有一個:政府監管兩電的模式落伍失效,導致投資效益低劣,保證利潤卻高企不下,成本上漲的惡果則由全港用戶全盤承擔。


今天政府監管兩電的「管制計劃協議」,起源於上世紀60 年代。當時政局不穩,殖民地政府資源緊絀,為了吸引國際資本,利用協議向兩電提供優厚回報和長期穩定的投資條件,是審時度勢的權宜之計。1980 年代,英國首相戴卓爾夫人推動公用事業私有化,到了1990 年代初,在電力行業引入競爭已是全球大勢。1993 年政府重訂「管制計劃協議」,本應是收緊協議條件的大好時機,可惜又面臨九七政權交接的政治動盪,結果優厚條件維持15 年不變。此後10 年,中電和港燈在扣除通脹後的實質股本回報率,分別為平均19.4%及21.8%,成為全球兩家回報最高的上市電力公司,連新興市場中號稱「風險大、回報高」的拉丁美洲企業也自嘆不如,但兩電的營運效率卻只處於國際排名的中下游〔註一〕。


建制派護航失卻改革良機


政府在各界壓力下,於1999 年委託顧問公司進行研究,確認了兩電聯網及引入競爭的可行性,指出了聯網後足可令兩電節省投資4%至6%,還未計算廠網分家,引進第三者競價上網所帶來的效益,但聯網後兩電的利益不易均分,規模較小的港燈會較「蝕底」,所以兩電全力頑抗〔註二〕。


此後多年,政府對於改革電力市場之議拖拖拉拉,在多次立法會辯論中,建制派議員經常用「維持穩定電力供應」、「吸引國際投資」和「尊重合約精神」為借口替政府保駕護航。結果曾蔭權政府獨排眾議,於 2008 年再次與兩電續簽「管制計劃協議」,名義上把固定資產回報率下調至9.9%至11%,但加入延長折舊年期等有利兩電的「魔鬼細節」,更放棄引入競爭的機會。以中電為例,過去3 年的股本回報率分別為22.5%、20.3%和19.6%,遠高於國際資本市場對投資級別的生產性上市企業,股本回報率只需11%至12%的要求〔註三〕。


特區政府在庫房水浸、本地投資環境吸引、內地電力公司樂於加入競爭的情下,仍然漠視民意,死抱國際市場早已唾棄的監管模式,為兩電繼續提供超高利潤保證至2023 年,試問如何能夠擺脫利益輸送的嫌疑?


帳目保密市民難窺真相


今次兩電根據協議加價,從特首曾蔭權到環境局長邱騰華,從自由黨到民建聯議員,忽然煞有介事,高喊「企業社會責任」。這場把戲的可信程度,就活像汕尾市委書記鄭雁雄和他的同伙,幾十年來力撐烏坎村幹部和發展商橫徵暴斂,忽然在明天高叫大家要對村民有良心一樣。烏坎村民不傻,難道港人會比村民更傻?


可惜,這種戲假情真的博弈始終容易穿崩。就在上周五的立法會會議中,當民主派動議使用立法會特權法,迫使政府交代兩電帳目和談判紀錄時,建制派議員便馬上反臉,否決議案,支持政府和兩電把文件保密,令市民無法知悉「年年被宰」的奧秘何在。


儘管政府希望這場假博弈不了了之,但市民要與兩電來一場真博弈,還是大有可為。


真正維護公眾利益,必須三管齊下:其一是促使兩電接受符合市場水平的合理回報,其二是促使兩電提高投資效益,其三是促使兩電持續提升環保及減排標準。今次兩電在公眾壓力下微調電費加幅,其實是玩弄掩眼法,全搔不癢處。調整後兩電的實收回報沒有減少(因少收部分可在將來追加),也沒有壓力提高效益或降低實報實銷的經營成本。


「陽光」檢討與燃料帳「剃頭」


要與兩電認真博弈,非採取以下兩項行動不可。政府應根據管制協議附表三 A1(b)或(d)條款,動「發展計劃檢討」程序,要求兩電修訂投資方案,重估資產,壓縮成本和理順帳目,從而降低未來的電價。由於此條款賦予行政會議批核發展計劃的權力,所以兩電不得不認真回應。但過去的檢討是黑箱作業,因此今次公眾必須要求整個程序在陽光下進行。若兩電不願意公開資料,政府便應支持立法會動用特權法,超越管制協議的束縛,使檢討程序既合法亦合乎公眾利益。


兩電估計明年在燃料帳各有10 多億元的負結餘,理論上兩電可在來年向用戶增收燃料費彌補虧損,但若香港市民無法長期負擔這筆額外費用,在未來幾年拒絕追加燃料附加費,到2018 年管制協議到期時,兩電便只得把這筆虧損作為呆壞帳處理,一筆勾銷。


兩電撇帳或「剃頭」多少,市民便真正節省多少。有這後在手,政府便可以趁2013 年管制協議中期檢討的機會,要求兩電坐上談判桌,修改協議條款。我們並非鼓勵市民賴帳,但市民不是管制協議的簽字方,沒有責任承擔脫離現實的超高回報。兩電若因政治現實而無法「賺到盡」,也只是全球電力行業需要面對的正常市場風險〔註四〕。


政府樂於把矛頭指向兩電,但市民不應上當。兩電一直在政府制訂的框架中運作,但特區官員經常暗示,他們受協議束縛,無能為力,是典型的官僚誤導。為何市民在博弈中注定是輸家?關鍵不在於政府沒有籌碼,而在於建制派是否為大財團賣力,並且成功轉移視線,毋須為此而付出政治代價。


只消看看政府口硬手軟的表演:一面由特首曾蔭權充當網絡英雄,號召市民向兩電施壓,一面由發展局長林鄭月娥向中電送大禮,在亞皆老街重建項目豁免補地價30 億元,便明白箇中真相。港人要當贏家,便須準確對焦,戳破謊言。


註一,參考投資銀行分析報告:CLSA EmergingMarkets, "Hong Kong: Critique of the Scheme of Control",26/2/2003


註二,ERM, "Interconnection and Competition in theHong Kong Electricity Supply Sector", October 1999


註三,港燈披露的數據比中電少,因此無法準確計算,但由於港燈的電價及借貸比率較中電為高,所以股本回報率應較中電更高。詳見公共專業聯盟「兩電加價初步分析報告」, 2011 年12 月, www.procommons.org.hk


註四,中電估計燃料帳會在明年有14 億元負結餘,參考2010 年中電在協議範圍內賺取淨回報78 億元,而股東資本為400 億元,即使在一年內全額撇帳,撇帳後的股本回報率仍達16%。


[原刊於 明報, A30,  觀點 版, 2011-12-30]


2011年12月22日 星期四

公共專業聯盟:兩電加價初步分析報告 回報失衡 政府失職

1. 回報率與市場脱節 




今次兩電加價的直接原因,是兩電需增加收入才可達致現今「管制計劃協議」所容許的回報。「管制計劃協議」只採用「固定資產回報率」(Return on Fixed Asset, 即ROA) 的概念,與國際監管公共事業的趨勢及資本市場的考慮參數脫節。




資本市場的主要考慮參數是「股本資金回報率」(Return on Equity, 即 ROE) ,根據國際評級機構的數據,只要ROE能達到10.7%或以上,已經是一家投資級別(即BBB或以上評級)的企業。根據中電年報的資料顯示,相關的ROE 一直高企於20%以上,2010年則為19.6%(協議範圍內的淨回報78.45億/股東資本399.6億) ,遠超投資級別的水平。(詳見附表)




由於港燈未有向公眾提供相關數據,所以無法推算出電能的ROE。但鑑於電能的借貸比率較中電為高,電能受惠於桿槓效應,它的ROE很可能較中電更高。




若果以ROE衡量,兩電即使不提高電費,仍然可以滿足市場對投資級別企業的要求,不會影響兩電融資發展的能力。政府應修訂「管制計劃協議」條款,把ROE列為是否容許調整電費的主要依據。




2. 政府管制發電業務的權責




近日來特區政府官員發放自相矛盾的訊息:一方面公開指責兩電未有全面按照政府的要求計算資產、處理帳目及制定加費水平;另一方面又暗示政府無能為力,無法維護公眾利益。




若果政府對兩電的指控屬實,根據「管制計劃協議」的條款,政府可以採取下列措施:




一、根據附表三A1(b) 或(d) 條款,政府可馬上開展「發展計劃檢討」程序。若果中電的資產及帳目處理不符合政府要求,行政會議有權不批核發展計劃。


 


二、根據附表三B2(a) 及B3段條款,若基本電費的加幅超過行政會議原先批准的預測電費的百分之五,須先獲得行政會議重新批准。由於中電要求基本電費從每度八十仙加至八十五仙,增幅達到百分之六點二五,究竟行會原先批准的預測電費是多少?若果這項加幅須行會重新審批,政府為何要開綠燈?




政府在審批兩電發展計劃和預測電費時是否犯錯,造成今天尾大不掉的局面?環境局必須將發展計劃和兩電帳目全盤公開,向公眾交待。






一旦政府啓動「發展計劃檢討」程序,政府便可以有很大的空間,要求兩電修訂計算資產、經營成本和處理帳目的方法,從而使來年的電費更符合社會的期望。




3. 兩電在發電業務以外的利益




在「管制計劃協議」以外,多年來兩電將原本政府批出的土地改為發展地產項目,經常獲得政府寬鬆處理。例如,發展局剛在上月支持中電重建亞皆老街總部的計劃,促使城規會批准放寬建築物高限至100米,及放寬地積比由5至5.5 倍。據文件顯示,現時中電總部右翼將會重建為3幢25層高分層豪宅,住宅樓面面積約309 707平方呎,其中16樓以下屬於標準單位,共設144伙, 其餘高層部分則為特色單位,整個項目可提供175伙。




更令人費解的是,據稱中電已獲地政總署豁免補地價,若以每呎地價一萬元計算,中電可因此獲得額外利潤達30億元,並且毋須計入發電業務之內,不用將利潤回饋電力用户。政府為何在聲稱中電沒有承担企業社會責任的情況下,仍然向中電「送大禮」,實有必要向公眾交待詳情。




另一例子在六十年代,港燈在鴨洲興建發電廠,在1985年港燈被收購後,以29億元收購港燈三成五股權,翌年港燈向政府申請清拆投產僅十多年的鴨洲廠,將所有發電機組遷往南丫島。然後港燈與和記黃埔集團 (和黃) 合作,將舊址改建為海怡半島,據有關報道,重建鴨洲發電廠,令和黃獲利約300億元。




現時兩電究竟有沒有正在與政府磋商其他發展項目,需要修改地契或城規條款?由於兩電的土地資源均源自政府批准的發電業務,政府有責任以全局思維,處理與兩電的關係。特首更有責任協調各政策局,避免出現今天「環境局口硬、發展局手鬆」的荒謬現象。




4. 電力市場引入競爭




政府多年來已就開放電力市場進行研究,例如在2008年續簽「管制計劃協議」前,早於1999年已委託顧問公司ERM就兩電聯網和引入競爭完成研究報告,確認兩電聯網不但在技術上可行,更可節省4%-6%固定資產投資,降低電費水平。




有鑑於現行的兩電「管制計劃協議」將於2013年進行中期檢討,並已預期在2018年引入競爭,政府應該着手進行下列準備工作:




一、在過去多年研究的基礎上,制定「兩電聯網實施計劃」


二、選定加強競爭的「電力市場改革方案」,展開公眾諮詢;


三、進行詳細「廠網分家」可行性研究,包括由政府收購電網、重組資產後注入上市基金,以供社會大眾及強積金進行長線投資的實施方法。


四、提前實施「電力市場競爭示範項目」,由政府牽頭,邀請港鐵公司與廣東省的電力公司進行談判,直接從內地電廠向港鐵供電。港鐵每年的總用電量逾13億度,即使鋪設專用電網,由內地供電仍可能節省大筆電費,有利全港乘客。這類示範項目並不違背兩電「管制計劃協議」,政府可因應兩電的電費談判,加速進行。




公共專業聯盟


2011年12月5日 星期一

非常任務:把人送進動物農莊

十年前特首換屆的經過值得回顧。當年董建華第一屆特首任期將滿,不少管治問題經已浮現,民望走低,社會有強烈願望變換特首改弦更張;但中央政府頑固支持董建華續任的意向非常明顯,記者不停追問國家領導人是否欽點董建華留任,然後國家主席江澤民的名句“Always simple.  Sometimes naïve!” 在鏡頭之前衝口而出,於是再無人出來挑戰董建華;一位弱勢特首在沒有對手,接近全體選委提名支持,一帆風順之下連任;結果卻遇上沙士的進一步打擊,董建華最後仍要黯然腳痛下台,由曾蔭權接手完成剩餘任期。




到了五年前曾蔭權尋求連任時,部份爭取民主的朋友開始明白,基本法留下特區十年政制藍圖之後的空白,不會自動接軌到沒有時間表的普選承諾去;在現行特權主導的體制下,靠著所謂“循序漸進”的幌子蟻行蝸爬,實際可以將普選無限期拖延。大家明白香港特區絕對沒有革命的可能,現行體制不會像推翻滿清或驅趕國民政府那樣,被全面顛倒重新建構;如果固執地死守道德高地,拒絕參與不公平的遊戲,只會讓既得利益者永遠佔據舞台,特權體制便會日漸牢固。




於是開始有人改變策略,帶著與特權渴慕者完全不同的目標,頂著被排擠被封殺的壓力,積極參加不公平的遊戲,爭取進入體制,然後內外夾攻,一步步地加添有利普選的原素,減少民主發展的障礙。




死馬當活馬騎 




工程普選連線當年就是在這樣的背景下誕生的。我們不標榜以小圈子席位作爭利籌碼,不以狹隘行業利益爭取工程同行的支持;我們旗幟鮮明地以民主政制、公平普選為爭取的目標;針對當時特首換屆的現實,我們以促進有競爭的選舉為特首改選的前提,爭取足夠的提名票將民主派的候選人送進競選賽場。




雖然我們明知在小圈子遊戲規則下,民主派候選人絕無取勝希望,但仍極力改變特首連續兩屆無對手自動當選的不良政治生態,引入特首候選人要面對市民、面對挑戰的競爭文化;同時又充份利用極有限的政綱辯論機會,引入市民真正關注的政策議題,帶動社會討論。




有人取笑我們假戲真做,我們其實是死馬當活馬騎;騎過死馬後,學會一點騎馬的皮毛,萬一將來真有活馬騎時都不會手忙腳亂;市民看過一場虛擬賽馬,也對將來可能到來的真正賽馬有更多直觀印象,更多憧憬,更高的要求;我們認為即使未能減少民主發展的體制障礙,也增加了有利普選的文化原素。




狼和豬背後的共同主人




看看近數月來一眾擬似特首候選人的諸般作態,我們大概可以看到“等待欽點”和“主動出選”兩股力量的角力,暫時似乎“等待欽點”一方漸居下風;我們認為這是上屆努力引入競爭文化的有利原素提供了幫助;否則的話,由小圈子到大社會可能都因為連續多屆的無競爭自動當選而變得麻木,潛意識已接受“等待欽點”是常態,“主動出選”是無望的妄動,只能胎死腹中。




當然台前的角力不能掩飾幕後始終強大的操控,對於建制派候選人而言,心中明白能否將“主動出選”堅持到底,其實繫於幕後操控的一念之間;市民大眾亦應該明白,真正能堅持“主動出選”的候選人,必需真正獨立於特權,獨立於幕後操控,否則的話,即使將來的遊戲規則變得貌似全民普選,大家也只能在單一或三數扯線傀儡間作無實質差異的虛假選擇。




有人或許以傳媒的笑談誤當政治實質,認為來屆將有狼和豬的真正不同選擇;我們必須嚴肅地指出,特首競選絕對不同於名人爭風,重點不在於緋聞逸事;揭陰私、挖牆腳、互相抹黑當然更是政治歪風;個人誠信和能力固然重要,團隊班底固然重要,後援網絡社會基礎固然重要,但最重要的是施政願景、關注範疇、政策優次等構思和承諾。有趣的是,不管是狼是豬,都聲稱要以人為本。




只有動物、沒有人聲的賽場?




究其實,要有人聲,便非要有人進場參賽不可,以人的關注和價值帶動競賽的方向和討論。所以儘管今屆民主派候選人仍然不可能在小圈子選舉中勝出,儘管建制派亦有貌似不同的候選人參與競爭,但我們仍然需要支持民主派候選人將獨立於特權,獨立於幕後操控,真正能完全以市民利益為依歸的聲音,帶進特首選舉的辯論之中。




比較特首選舉增加了競爭成份,有一個現象不知是否更值得“欣喜”?上一屆當我們打正爭取普選的旗號,參加選委會競選時,我們絕對是小數派,普選是其他人絕口不提的事情;今屆聲稱支持普選的人卻變成壓倒多數;我們似乎忽然進入了武俠小說所謂無敵是最寂寞的境界,無敵不是因為對手全被超越了,當然更不是對手全被消滅了;無敵是因為對手全變成跟自己一模一樣了,好像再也找不到跟自己對抗的人?!可惜事實不一定如此美好,仔細看清現時口稱普選的人,有些一貫堅持不平等的選舉特權,有些長期在特權體制下春風得意;他們承諾的“普選”究竟是否魚目混珠?是否指鹿為馬?大家要小心鑑別,不要輕信。


[原刊於 信報, 2011年12月5 日]