2011年7月15日 星期五

勿讓機場擴建變替補機制



特區政府在不到兩個月內,向社會拋下兩枚重磅炸彈:第一枚政治炸彈是立法會「替補機制」,第二枚財務炸彈是機場擴建——特區成立以來最大的基建和填海項目。


第一枚炸彈終於在7月1日引爆,從曾班子到建制派議員,政治內傷,避無可避,但最終會否流血不止,還得看下集演出。另一枚炸彈的戲碼,細看之下竟然與替補機制有幾分相似。若果主事者甘心以身試「彈」,或搖旗吶喊者跟車太貼,將來他們怨天尤人事小,遺害公眾事大。


第一項共通點是「不容置疑的前提」


政府推行替補機制的前提是為了「堵塞漏洞」——毋須諮詢、一錘定音、不容置疑。可惜政府眼中的「漏洞」,是市民珍惜的補選投票權和參選權,是在目前半獨裁的體制內表達民意的有力武器。否則將來政府強推23條或假普選等惡法時,市民如何自保?所以不管替補機制往後如何修改,政府從一開始便站在市民的對立面,沒有迴旋的空間。


政府準備花巨資擴建機場的前提是「肥水不流別人田」,乍聽之下好像理所當然:霸盡地盤、搶盡生意,符合香港人的處世之道,所以機管局文件只是諮詢如何擴建,擴建背後的邏輯卻不容置疑。其實這前提背後絕不簡單:維持航空業的優勢是否必須霸盡地盤?保持經濟增長是否等於搶盡周邊機場的生意?不流給別人的肥水會否流入多數市民的口袋?諮詢文件刻意迴避的問題,其實是整項計劃立論的關鍵。


只要看看廣東省的策略,便明白這項前提的疏漏。珠三角號稱「世界工廠」,卻沒有死抱「肥水不流別人田」的小農思維,反而實行「騰籠換鳥、省外轉移」的策略,即要把蜂擁而來的生意,推到外省或粵北地區。原因很簡單,珠三角的環境承載力已到極限,更多低增值的生意只會令污染增加,成本上升,社會得不償失。要有名副其實的發展,便必須把有限的土地生態空間留給高增值、低污染的產業,順應溫家寶總理倡導的方向:「徹底轉變唯GDP的觀念」。


香港確要保持航空樞紐的競爭力,但擴建機場是否唯一手段?赤角機場是否也可以騰籠換鳥,改良航班、航權、空域、空管技術和產業組合,維持優勢和增加產值?機管局揶揄倫敦希斯魯機場只得兩條跑道,航點從1990年代220條的高位下跌至今天186條,卻不敢指出希斯魯已成為歐洲最繁忙的機場,客運量迭創新高,過去一年達6800萬,比香港的5200萬高三成,對倫敦經濟的貢獻更有增無減。


機管局是擴建機場的直接得益者,資產愈大收入愈豐,我們不指望它能客觀持平,但政府對「聰明增長」的選項既不探討,亦不諮詢,難道它的視野比廣東省還不如?難道政府忘記了香港機管局已經在管理赤角和珠海兩個機場,而第三條跑道即使興建,也只供使用8年便飽和的事實?〈註一〉


第二項共通點是「魚目混珠的邏輯」


政府硬銷替補機制,先說敗者替補符合比例代表制精神,修訂後再說同名單遞補更符合比例代表制精神,終於招致誠信破產的敗局。政府信誓旦旦要向普選目標循序漸進,現在卻硬說剝奪全體市民的投票權和參選權是進步而非倒退。黑白顛倒,莫此為甚。


機管局提出兩個擴建方案:方案一是維持雙跑道但加建設施,投資234億元,可以有19倍回報;方案二是興建第三條跑道,投資862億元(以付款日價格計算則為1362億元),可以有11倍回報〈註二〉。但結論是11倍回報的方案比19倍回報更優勝,第三條跑道非建不可。為何如此?


參照世界銀行和歐盟有關評估基建項目的指引,機管局的經濟評價犯上兩項致命的謬誤〈註三〉。


其一,當比較不同選項的優劣時,必須計算「經濟內部回報率」,否則難以定奪哪項投資應該優先,但機管局卻故意省略〈註四〉,只強調方案二的「經濟淨現值」為9120億元。舉例說,若果你口袋裏有800元,你願意拿200元出來博取4000元,還是掏出800元博取9000元?精明的香港人肯定明白,前者拿出200元後還剩下600元,可能在機場以外尋獲更佳回報。難道政府除了擴建機場以外什麼都不懂?至少該拿房屋、教育等投資回報率比較一下吧?


其二,計算「經濟淨現值」時必須把「界外成本」(即把項目對社會、健康和環境的影響換算為金額成本)從經濟價值中扣除,這是公共投資學的ABC。但根據機管局披露的文件,它原來只計算「直接、間接及連帶經濟貢獻」,對「界外成本」隻字不提,結果得出「第三條跑道創造9120億元經濟淨現值」的誤導結論。這份連大學一年級也不及格的功課,運房局竟然照單全收,還公諸於世作為諮詢文件,實在令香港汗顏。


無論大家贊成或反對第三條跑道,都必須尊重科學理性,才有客觀討論的基礎。「經濟淨現值」的概念並非技術枝節,例如對倫敦希斯魯機場第三條跑道的評價,英國運輸部估計能為用家、企業和政府創造115億英鎊經濟價值,但扣除由噪音、空氣污染、交通擠塞、碳排放、基建配套等界外成本共165億英鎊後,「經濟淨現值」是負50億英鎊,項目由可行變不可行〈註五〉。


帶頭反智的脫身術


政府默許機管局偷換概念,猶如鼓勵一個抽煙的父親,選擇在客廳還是到戶外吸煙時只需計算自己舒暢身心的經濟價值,毋須考慮危害子女健康的成本。這是帶頭反智,褻瀆科學理性。


與此相關的另一謬誤,是鄭汝樺局長一方面強調「發展與環保要平衡」,另一方面機管局拒絕在項目拍板前進行策略性環評,一切環境紓緩及補償方案均欠奉。如此一來,「平衡」的天秤上只有一面倒的開發砝碼,另一邊卻空空如也,市民根本無從評價,建制派卻已高呼「平衡」,大叫加快上馬。違反程序公義,只會累積社會矛盾。


機場擴建要與替補機制媲美,自然不能缺少一部挑戰反智極限的人肉錄音機。林瑞麟局長的厲害,早已家傳戶曉。機管局的代表,雖然在大大小小的諮詢會中練就了「第三條跑道就是好」的內功,以官方答案回應一切質疑,拒絕交出顧問報告,但離開林局長的水平還差一截。最有資格問鼎的幹將,反而是隱身在背後的鄭汝樺局長。


為何一個特區史上最大的基建項目,對全港牽一髮動全身(例如過千億元的港深機場鐵路是建是停?機場客運量若在2030年時真要增加一倍,是否要多一條鐵路進入市區?污染倍增後東涌能否如期發展?深井樓價會否因噪音污染應聲下跌?),主事局長並非主持諮詢,反而恍似旁觀的評述員?這種脫身術的道行,恐怕林局長也自嘆不如。


〈註一〉 機管局在2006年與珠海市政府簽訂協議,負責管理珠海機場20年;根據機管局預測,第三條跑道及附屬設施在2023年大體落成後,到2031年便會達到最高起降量每年62萬架次的極限。


〈註二〉 機管局《香港國際機場2030規劃大綱》,按2009年價格計算,方案一的經濟淨現值為4320億元,方案二為9120億元


〈註三〉 World Bank, TRN-5 to TRN-26, "Economic Evaluation Notes"; European Commission, "Evaluating Socio-economic development, Sourcebook: Cost-benefit Analysis".


〈註四〉 機管局《香港國際機場2030規劃大綱》第41頁


〈註五〉 New Economics Foundation, "Grounded - A new approach to evaluating Runway 3", p.15, April 2010


 


【刊於《明報》】15/7/2011