黎廣德: 一石二鳥的移民計分制

候任特首梁振英未有顧全現屆政府顏面，為針對「雙非」問題而公開出招，既要求明年「零配額」，亦宣稱不保證內地孕婦來港所生子女可以取得永久居民身份，大有不計後果「一刀切」的味道。

不過，如果下任政府把處理「雙非」簡化成堵塞漏洞的問題，那便平白浪費理順香港人口結構和移民政策失衡的一次大好機會了。

回
歸以來，
香港「被動接收」的移民（包括雙非子女和由內地審批的單程證人士）達七十七萬人，特區政府「主動審批」的移民（包括各類輸入人才計劃和投資移民）卻只有一
萬一千人。前者對比後者的「被動指數」高達七十倍，足以證明現今的移民機制不但沒有配合本土需要，更已成為窒礙社會發展的消極因素。【註】

移民機制須作改革

 「一刀切」能否解決「雙非」問題，還是製造更多社會矛盾，甚或衝擊法治制度？

由於梁振英拒絕解釋具體措施，實際後果現在無從估計。正本清源，只有改革移民機制，才符合本土發展的長遠利益，並為化解「雙非」問題奠定基礎。

我們建議引入「技術移民計分制」，取代「雙非」配額，化被動為主動，把人口政策納入正軌。

計分制以申請者的個人條件為評核準則，可與「家庭團聚」和「投資移民」類別並存，組成一套三足鼎立的移民機制。

 移
民機制的改革，應該依據下列四項原則，以切合本港核心價值：一、切合本土發展需要。移民機制必須因應本港社會和經濟發展的變化，彌補本地人口在質
與量方面的不足；二、家庭為本、尊重人倫。以家庭為申請單位，不會因移民來港而拆散父母子女；同時尊重本地居民家庭團聚的優先需要；三、面向全球、一視同

仁。貫徹香港作為國際城市的特質，以同一套準則審批所有移民申請，不因國籍、種族或宗教而存有任何歧視；四、香港審批、自主執行。按照「一國兩制、高度自
治」的原則，所有移居本港的申請均由特區政府自行制定準則和自主審批。

世界各地熱門吸納移民的國家，如英國、加拿大、澳洲、紐西蘭等地，均設有技術和專業移民的類別，並廣泛採用計分制。

這些國家的計分制，雖然細節不盡相同，但基本程序是先按照本土需要，選定計分的元素，再考慮當前的社會狀況，為每項元素的不同水平定期調整分數，然後根據社會需求和承受能力，確定年度配額，最後選取分數及格的申請，批准移民個案，直至配額用完為止。

四項條件計分基礎

綜合多國經驗，本港引入的「技術移民計分制」可以採納以下四項主要計分元素：一、年齡（青壯年人士最高分）；二、學歷和專業資格（愈高學歷愈高
分）；三、職業類別（如屬本港所需的技術人才、具國際認可的專業資格人士愈高分）；四、與香港的聯繫（例如，是否在香港接受教育，是否具有在港工作經驗，
是否獲得本港企業聘用等）。

計分制以家庭為本，申請人及其直屬家庭成員可以一同來港定居。計分標準可以向較高學歷的年輕
夫婦傾斜，不但有助甄選香港最需要的人口類別，提升工作
人口比例，更可增加本地生育率，紓緩人口老化的趨勢。新機制向全球開放，客觀透明，杜絕「走後門」，有利香港維持國際城市的胸襟，增強競爭力。

正如大禹治水，面對壓力不能只靠圍堵。計分制為內地（以及全球各地）有意來港定居的人士提供合法的申請途徑，對「雙非」壓力起了疏導的作用。因此，隨着計分制的實施，目前由衞生署發出的三萬多的「雙非」配額，可分階段削減，直至完全取消為止。

移
民政策關乎全港長遠利益，不應純粹以「私家醫院能否大賺特賺」為出發點。但究竟是用「一刀切」零配額博取公眾掌聲，還是讓配額逐年減少，隨着計分
制所引入的年輕夫婦有更多生育需求，而使整體婦產科服務軟着陸，更有利醫療資源重新調配？這是下任政府須向市民交代的公眾利益課題。

當
計分制實施後，即使內地孕婦來港所生子女仍可取得永久居民身份，真正有意來港而符合計分資格的夫婦，循正途申請的誘因，遠大於冒險闖關。不符合計
分資格而只是為了「買保險」，或逃避一孩政策而到外地「超生」的孕婦，只要粵港政府加強行政措施，便會因來港闖關的成本太高而往別國另謀出路。

疏導圍堵雙管齊下

雖
然內地孕婦違規闖關的個案未必可百分百堵截，但只要「疏導」和「圍堵」雙管齊下，該等個案應比現今的每年一千多宗為少，相對於每年數萬宗的移民個
案，闖關對人口政策的宏觀影響也就微不足道了。釋法、修法，甚或政府以違法方式製造司法案件的迫切性，自然隨之下降，特區政府也可避免走入衝擊法治的死胡
同。

為了配合計分制，扭轉「被動指數」，特區政府應向內地政府取回「單程證」審批權，改良為「家庭團聚計劃」，確保程序公義和增加透明度，善用現今每天一百五十個名額，加快滿足各種類別的家庭團聚需要。

現
正實施的「輸入內地人才計劃」、「優秀人才入境計劃」和「非本地畢業生留港╱回港就業安排」，多年來只成功吸納了二千多名移民。這些零散的計劃可
合併於計分制之內，透過計分標準的調整，更有效達到輸入人才的政策目標；至於「資本投資者入境計劃」，則可按照經濟周期的需要，予以調整。

現行移民制度千瘡百孔，為內地權貴鑽空子而大開方便之門。候任特首梁振英在政綱中提出重設「人口政策督導委員會」，正好是改革的平台。他是否有心排除政治阻力，建立一套扎根於本土利益的移民政策，兌現競選時「維護核心價值」的承諾？計分制是最佳的考驗。

作者 黎廣德 為公共專業聯盟研究委員會召集人

註：詳見公共專業聯盟《香港移民機制的困局》研究報告和《技術移民計分制芻議》，2012 年4 月（www.procommons.org.hk）

[原刊於 《信報》 2012年4月18日]

Quality, not quantity

(Originally published in South China Morning Post, 2006-7-10 , p. A13)

Hong Kong is on the verge of a significant demographic shift - declining fertility rates and an ageing population are only two of the more obvious features. Whether these trends turn out to be threats or opportunities will depend on how we, as a community, respond to the challenges.

We need a serious public debate on some important, but long-neglected, policy issues. A good starting place is the document Enhancing Population Potential for a Sustainable Future, published by the Council for Sustainable Development last week.

It notes that Hong Kong 's population is projected to increase from 6.9 million to 8.4 million by 2033, and the proportion of the elderly is likely to increase from 12 per cent to 27 per cent. But our fertility rate is expected to stay under one child per woman - far below the replacement level of 2.1 - in the years to come. It would be easy to take a doomsday view of these figures and predict the decline of the city's competitiveness. Such alarmists might advocate quickly curbing spending on future retirees and relaxing the entry requirements for foreign talents.

But such reactions may jeopardise a sensible debate on population policy. After all, there is scant evidence from experience worldwide that a city's competitiveness suffers from an ageing population. Furthermore, the overall dependency ratio - the 65-and-over population as a proportion of the 15-64 population - projected for 2033 will be no higher than that of the early 1970s, when Hong Kong went through a period of sustained rapid growth.

The primary objective of a population policy is to safeguard and improve the quality of life of the entire population despite demographic changes and the brutal forces of globalisation. A vibrant economy is needed to serve the population, not the other way round. With this objective in mind, there are four areas in particular that warrant public debate.

First, as the demographic profile changes, there is a need to create a more diversified job market in order to make full use of the available human capital. This means job-sharing arrangements for both men and women who want to devote more time to the family; more switching opportunities for those who desire a second career in mid-life; and friendlier work environments for people of retirement age who want to continue working. How should we design public policies to encourage such changes, soon enough to make a difference?

Second, all work and no play is no joy for anyone, especially the family. Our work environment has deteriorated to such an extent that an entire population's enjoyment of life is under threat. Relieving work pressure would remove a potential deterrent to people having children. But what action can the government take to redress the balance without incurring protests from business? Should we rely on voluntary corporate social responsibility, or should there be new regulations on work conditions?

Third, while the government has no place in bedroom decisions, it can help Hongkongers feel more secure. The legislature's endorsement last week of a universal retirement scheme will go a long way to provide better security for all, encouraging people to have families.

Fourth, keeping talented people in the city requires a liveable environment. How can we reverse the trends of environmental degradation and destruction of natural and built heritage, and nurture a vigilant civil society to safeguard their future? Let us grasp this chance to formulate a strategy for a sustainable community.

Albert Lai Kwong-tak is chairman of the Hong Kong People's Council for Sustainable Development and a member of the Commission on? Strategic Development.

 

人口質素還是生活質素？

可持續發展委員會上週發表了有关人口政策的文件，讓公眾参與制訂表長遠的人口發展策略。這份文件羅列出很多久被忽略、卻影响深遠的議題，值得社會各界深入討論。

香港正面臨人口結構的重大变化: 出生率下降與高齡人口的增加只是其中兩個表徵。究竟這些变化是香港未來發展的威脅還是机遇，卻取决於我們現在如何回應這些挑戰。

根據政府多番修訂後估計，香港人口將會從目前的690萬增加至2033年的840萬。高齡人口的比例將會從百份之12上升至百份之27。由於我们的生育率維持在一以下(即每名婦女平均生育少於一個孩子，遠低於自然補充所需的2.1個)，即使加入新移民，兒童所佔的人口比例將會從百份之15下降至百份之11。

單從這些數字看來，有些人很容易感染到「末日論」的惶恐而驚呼香港競爭力下降，從而馬上提出如何引入專才、如何節省未來供養退休人口的開支等等。其實，輕率地作出這些簡化的推論只會使我們喪失了認真思辨的机會。

根據全球眾多正在經歷人口老化的國家的經驗，沒有證據顯示人口老化會促使競爭力下降。事實上，香港2033年預計的總供養比率只會与七十年代初相約。而七十年代正是香港經濟穩步增長的時期。

究竟甚麽才是人口政策的主要目標？若果我们真正恪守「以人為本」的方向，主要目標應該是在人口結构不斷变化、在全球化趨勢加劇的格局中，持續地提升整体人口的生活質素。我們不能把人矮化成只為經濟服務的工具。

要持續地提升各階層市民的生活質素固然是相當大的挑戰。在眾多的議題中，相信有四項特別值得公眾深入討論。

其一、為了在急劇轉變的人口結構中充份運用所有的人力資源，我們必須培育一個多元化的就業市場。例如、為了照顧家庭需要，僱員是否有權向僱主要求將一份工作彈性分割、靈活調動？如何讓一些希望提早開展第二份事業的人士有更順利的轉職安排或創業環境？如何使將來擁有更佳健康、精力充沛的高齡人士有更多選擇、繼續貢獻他們的專長？回應這些挑戰必須企業的配合，政府應該制定甚麼政策加快促成這種市場轉變？

其二、日益增加的工作壓力己經使很多香港人的生活質素直線下降。既然香港的人均產值高於全球九成的國家，克盡己職的港人卻被工作壓得透不過氣來，實在難言公平。若果能夠創造條件，使港人在生活與工作之間取得平衡，有可能消除不少家庭養兒育女的其中一項顧慮。但若果工作壓力源於全球化趨勢下的市場壓力，試問政府應該如何部署，整合商界與家庭的不同訴求？

其三、政府固然對於任何家庭在睡房內的决定不應過問，但若果社會能為每一名成員增加生活保障的安全感，對於成家育兒的决定自會有正面推動的作用。上週立法會通過了設立全民退休保障的議案，不但是「家庭友善」的建議，更能夠減輕政府將來照顧退休人口的財政壓力。

其四、無論是挽留人才或吸引人才均有賴於一個良好的居住環境。如何扭轉環境惡化的趨勢、保育「買少見少」的自然遺產和文化遺產，培育一個敢於為子孫後代作出承担的公民社會，己經是迫上眉梢的議題。

社會各界應該利用這個契機，從人口政策起步制定長遠可持續發展的策略。

 

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黎廣德     香港可持續發展公民議會主席及策略發展委員會成員